ГЧП не пришло на смену государству

Государство все меньше тратит на инфраструктуру: за последние пять лет расходы сократились с 3,7% ВВП до 2,5%, причем большая часть этих денег уходит на ремонты и модернизацию уже существующих объектов, а не на создание новых, пишет в обзоре для Петербургского международного экономического форума InfraOne. Инструмент государственно-частного партнерства (ГЧП) и концессий изначально рассматривался как способ восполнить сокращающиеся госрасходы в инфраструктуру и социально значимые отрасли. Особенность ГЧП-проектов – продолжительный период их подготовки от идеи до старта проекта, замечает вице-президент Газпромбанка Алексей Чичканов. Поэтому с принятия закона о концессиях в 2005 г. рынок развивается медленно, но достаточно уверенно, считает он.

Количество проектов растет: в 2016 г. их было на 24,5% больше, чем в 2015 г. (см. график), при этом было законтрактовано инвестиционных обязательств частных партнеров на 1,3 трлн руб. – почти в 1,5 раза больше, чем в 2015 г.

Потенциально для инвестирования доступно, по оценке InfraOne, 2,3 трлн руб., более четверти из которых приходится на частный капитал. Но есть факторы, отпугивающие инвесторов и мешающие развитию рынка ГЧП. ГЧП-рынок – это часть экономики, поэтому и проблематика рынка ГЧП неотделима от проблем экономики, замечает глава российской инфраструктурной практики Herbert Smith Freehills Ольга Ревзина. В первую очередь, это невысокий уровень конкуренции и ограниченность капитала, объяснила она, а во вторую – нормативная зарегулированность, избыточный контроль со стороны проверяющих ведомств – например, ситуации, когда два ведомства одновременно проверяют один и тот же аспект реализации проекта.

Финансирование

Традиционный источник финансирования проектов – банковские кредиты. В основном это деньги трех крупнейших банков: Сбербанка, ВТБ и Газпромбанка. Но они, как правило, рассматривают проекты от 10–20 млрд руб., предпочитая отрасли, в которых концессии и ГЧП-проекты – устойчивая практика, замечает InfraOne. Такая ситуация, когда инвестиции поступают только от одного класса инвесторов, сама по себе создает проблемы. Это ведет к перекосам в проектах и не в лучшую сторону влияет на стоимость денег, признают авторы обзора InfraOne.

При ключевой ставке 9,25% и марже 2,5–3% стоимость финансирования становится очень высокой, что сильно снижает привлекательность проекта для государства, замечает партнер, руководитель практики по работе с инфраструктурными проектами и проектами ГЧП KPMG в России и СНГ Степан Светанков. Волшебной таблетки для решения этой проблемы нет, но надо улучшать инвестклимат, стабильность валютного курса, чтобы приходили иностранные инвесторы и банки, повышать конкуренцию среди финансирующих организаций, в том числе и с более активным привлечением НПФ и либерализацией законодательства для их инвестирования в инфраструктурные проекты, считает Светанков. Можно создать государственный фонд, который бы давал определенные гарантии инвесторам (например, по курсовым колебаниям выше определенного лимита или по региональным и муниципальным проектам), рассуждает он.

Весной Минэкономразвития предложило снизить стоимость длинных денег для проектов с помощью ВЭБа. Кредиты на срок до 15 лет должны согласно проекту предоставляться по фиксированной ставке (целевая инфляция, рыночная оценка доходности и премия за кредитный риск). ВЭБ предложил субсидировать ставку, госкорпорация попросила 79,4 млрд руб. ежегодно в 2017–2021 гг. Такие условия позволили бы ВЭБу предоставлять деньги под 8,5–10%. Это были бы самые дешевые на рынке деньги, говорил советник Dentons Илья Скрипников. Но Минфин не поддержал часть предложений ­ВЭБа о превращении его в фабрику проектного финансирования: такая фабрика слишком дорого обойдется бюджету, опасается Минфин.

Действительно, стоимость денег довольно высока, соглашается Чичканов. Она могла бы быть ниже, если бы у государства была полноценная долгосрочная политика, в том числе развития механизмов господдержки проектов, реализуемых на основе проектного финансирования, считает он. В то же время существуют инструменты привлечения денег с рынка на более выгодных условиях, например выпуск инфраструктурных облигаций. Рынок обращения таких облигаций пока находится в зачаточном состоянии, он будет развиваться постепенно за счет опыта флагманов сферы ГЧП, прогнозирует Чичканов. Так, например, Газпромбанк готовит несколько сделок по переупаковке кредитов, выданных для целей финансирования проектов ГЧП, в облигации.

Высокая стоимость денег, конечно, тормозит развитие ГЧП, как и любые другие виды инвестиционной деятельности, соглашается старший менеджер EY Сергей Лузан. Но есть и более специфичная проблема именно для ГЧП: запуская проект, публичная сторона ожидает, что стоимость финансирования будет сопоставима с обычным госзаймом, не учитывая, что ГЧП – это более широкий спектр рисков, а следовательно, процентная ставка должна быть выше, говорит Лузан. Как следствие, уже на старте проект ГЧП становится малоинтересным для широкого круга кредиторов. Попытки привязать финансирование к индексу потребительских цен, опирающийся на весьма ограниченный набор данных, а также ограничить компенсацию кредиторов при расторжении, перекладывая на них акционерные риски проекта, только дополнительно усугубляет проблему. Как следствие, круг финансовых организаций, способных работать в таких рамках, становится еще уже, замечает Лузан. Эти сложности не являются непреодолимыми, оптимистичен он: ориентируясь на истории успеха, все больше инициаторов проектов ГЧП на публичной стороне будут подходить к стоимости финансирования для ГЧП с более взвешенными ожиданиями.

Еще одно важное ограничение развития ГЧП – повышенные требования к размеру гарантий, замечает Лузан. На старте проекта публичная сторона требует, чтобы инвестор предоставил ликвидную гарантию его успешной реализации (может составлять 10% и более от инвестиций), которая будет использована в случае необходимости для спасения проекта. Кредиторы проектов также требуют от акционеров существенных гарантий, которые они смогут использовать для поддержания проекта, если оперативный контроль над ним получают кредиторы, либо для компенсации своих убытков, не покрытых компенсацией при расторжении, объясняет старший менеджер EY. Как следствие, акционеры, финансируя 20–30% стоимости проекта за счет собственных ресурсов, должны быть готовы дополнительно зарезервировать аналогичную сумму на многочисленное обеспечение в пользу кредиторов и государства, а их потенциальные убытки кратно возрастают. Таким образом, экономика проекта ГЧП должна на самом деле позволять окупить не только прямые затраты, но и дополнительное обеспечение от акционеров, резервируемое под проект, что пока, как правило, не учитывается при запуске проектов ГЧП и потом сильно их тормозит, когда они доходят до этапа финансового закрытия, объяснил Лузан.

У частных инвесторов есть все шансы стать активными игроками инвестиционно-инфраструктурного рынка в ближайшие два года, но только если они не будут пытаться конкурировать с нынешними лидерами напрямую, а начнут использовать более сложные инструменты структурирования сделок, обратят внимание на новые сферы и небольшие по объему проекты, считает InfraOne.

Качество проектов

Основная сложность, которая мешает частным банкам инвестировать в инфраструктуру, – отсутствие потока хорошо структурированных проектов, пишут аналитики InfraOne, но это ограничение – общая и основная проблема для всего рынка. Причина – недостаточные компетенции госсектора в инфраструктуре, особенно на региональном и муниципальном уровне, считает Светанков. Те проекты, в которых очень низкая коммерческая составляющая, не должны реализовываться на принципах ГЧП, это не сделает их привлекательными с инвестиционной точки зрения, в случае их необходимости госсектор должен реализовывать их в как госзаказ, но с применением лучших практик и экспертиз частного сектора по управлению проектами, предлагает он.

С другой стороны, проблема и в небольшом количестве строителей и операторов, которые могут выступать частной стороной в проекте, замечает Светанков. Большинство строителей живет в логике госзаказа, а не долгосрочных проектов с эксплуатационной частью, объясняет он.

Отсутствие стабильного денежного потока – это не проблема ГЧП сама по себе, так как любой вид бизнеса может быть подвержен данному риску, замечает Лузан. Однако в ГЧП в отличие обычного бизнеса инвестор не может гибко подходить к реализации проекта, замечает он, быстро его подстраивая под спрос, так как публичная сторона устанавливает жесткие требования к объему инвестиций, стоимости и качеству услуг. Именно поэтому инвесторы стремятся в обмен получить гарантию платежей. В мировой практике плата за доступность, когда инвестор не несет риски спроса, с точки зрения инвесторов, также является наиболее предпочитаемым механизмом реализации ГЧП. Ввиду того, что запускать проекты ГЧП без каких-либо требований со стороны публичного стороны в принципе нельзя, возможный путь расширения практики – готовность публичной стороны выкупать у инвестора не взлетевшие проекты по стоимости, минимизирующие их инвестиционные убытки.

Регулирование

В 2017 г. неожиданно Федеральная антимонопольная служба стала главным источником регуляторных проблем рынка ГЧП и концессий. Если государство компенсирует все расходы на проект, то соглашение не может называться концессией, это госзакупка – такую позицию отстаивает ФАС. Дело, положившее начало спору и способное повлиять на весь рынок концессий, рассматривает Арбитражный суд Москвы. Подготовка новых проектов остановилась: инвесторы не хотят рисковать, пока правила игры не станут понятными, говорит партнер PwC Дмитрий Ковалев.

Отсутствие единой стабильной политики на федеральном уровне в отношении проектов ГЧП – основная проблема на данный момент, считает Чичканов. Сейчас переломный момент: регуляторы не могут до конца разделить сферы влияния, в связи с чем появляются такие неожиданные для рынка позиции ФАС. Это, по словам Чичканова, наиболее болезненный вопрос для отечественного инвестиционного климата.

У проектов ГЧП долгосрочная природа, поэтому они создают для бизнеса уникальную возможность стабильного развития и предсказуемой доходности, резюмирует Ревзина. Однако, для того чтобы принять решение о таких долгосрочных вложениях, нужен высокий уровень доверия к системе в целом. Уровень институционального доверия к системе невозможно сформировать иначе как успешными прецедентами и практиками реализации текущих проектов на продвинутых стадиях. Поэтому решение проблем ГЧП-рынка она видит в новых качественных ГЧП-проектах и практиках.

ГЧП традиционно начинается с транспортной инфраструктуры, а затем распространяется на другие сферы, но в России этот процесс сейчас замедлился, говорит Ковалев. Главная проблема не в регулировании - по действующему законодательству в целом можно работать и делать проекты. Проблема, по его словам, в практике - в низкой вовлеченности иностранных инвесторов и партнеров, которых сдерживают санкции и прочие факторы.

Полная версия статьи. Сокращенный газетный вариант можно посмотреть в архиве «Ведомостей» (смарт-версия)