Как мир реформирует свои пенсионные системы

По данным Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), с 2013 по 2015 г. изменения в свои пенсионные системы вносили три четверти входящих в нее стран (26 из 34). В девяти странах это были реформы, затрагивающие большинство населения. В остальных изменения коснулись отдельных групп работников (например, частного либо государственного сектора) или же самих пенсионеров.

Реформы солидарных систем обычно направлены на сокращение пенсионных выплат, отмечает ОЭСР в обзоре 2016 г. Это повышает необходимость развивать частное пенсионное обеспечение и его роль в доходах будущих пенсионеров. Все страны ОЭСР имеют накопительные пенсионные системы, в среднем по 34 странам распределительная часть обеспечивает пенсию в размере 41% среднего заработка, с учетом накопительной части она увеличивается до 58%, т. е. порядка трети пенсии обеспечивается за счет накоплений.

В России те же проблемы, которые вынуждают другие страны менять свои пенсионные системы, констатировал зампред ЦБ Сергей Швецов: Россия в тренде со всем миром. И роль накоплений должна возрасти: к 35–40% солидарной части накопительная даст еще 10–20%, посчитали в ЦБ.

Как мир реформирует пенсии

Рост доли пенсионеров повышает нагрузку на пенсионные системы, и в основном меры, предпринятые странами ОЭСР, направлены на сокращение расходов на пенсии и на параметрические реформы.

Например, Чехия и Финляндия сократили индексацию, Франция изменила ее порядок, а Греция и Бельгия – заморозили. Словакия с 2017 г. привязывает индексацию к инфляции (раньше – к темпам и инфляции, и роста зарплат), такие же правила действуют в Швеции, Финляндии, Португалии, Германии. В Турции индексация зависит от темпов ВВП. Люксембург будет индексировать пенсии, только если пенсионные доходы превысят расходы.

Массово повышается пенсионный возраст. Это сделали 30 из 34 стран ОЭСР (на 2015 г.; в 2016 г. 35-й участницей ОЭСР стала Латвия): 20-летние граждане, начавшие работать в 2014 г., выйдут на пенсию не ранее 64 лет, а в Чехии, Ирландии и Великобритании – в 68 лет. В странах с переходной экономикой, где в середине 1990-х пенсионный возраст составлял 60 лет для мужчин и 55 для женщин, теперь он в среднем 65 и 63 года соответственно.

В последние два года о постепенном повышении пенсионного возраста до 67 лет объявили Канада, Бельгия, Испания, в Германии он повышается с 65 до 67 по месяцу в год, в Нидерландах достигнет 67 лет уже в 2021 г., в Австралии – в 2023 г. Венгрия повышает возраст с 62 до 65 лет, в Португалии его повышение с 65 до 66 будет связано с ростом продолжительности жизни. В Словении, где возраст выхода на пенсию один из самых низких – 58 лет, – он повышается до 60 для тех, кто уплачивал взносы в течение 40 лет, если меньшее время – то до 65. Во Франции минимально необходимый период уплаты взносов будет с текущих 41,5 года постепенно повышен до 43.

Некоторые страны повышают ставки взносов (например, Канада и Франция). Ужесточаются условия для раннего выхода на пенсию: в Финляндии этой возможности лишились работники частного сектора, в Португалии – все, в Польше в ходе реформы 2009 г. число граждан, имеющих право на досрочную пенсию, было сокращено вдвое. В Испании пенсия уменьшается на 7% за каждый «преждевременный» год выхода на пенсию. Наряду с этим страны вводят стимулы для более позднего выхода на пенсию, расширяют возможности совмещать получение пенсии с продолжением работы.

На сокращение номинального размера пенсий почти никто не решился, но некоторые страны вводят автоматическую корректировку их размера (в зависимости от роста продолжительности жизни, доходов и расходов пенсионной системы).

Солидарный компонент остается основой пенсионных систем. В то же время практически во всех странах они смешанные, включающие и накопительную компоненту, отмечает ОЭСР. Участие в накопительных схемах может быть обязательным для работодателя – такие правила в Корее, Нидерландах, Гонконге, Китае, Сингапуре, Швеции, Турции, Великобритании, Новой Зеландии. В Германии, Японии, Польше, Франции, Словакии корпоративные пенсионные программы для работодателей добровольны. Индивидуальные накопительные планы обязательны в Чили и Мексике, добровольны в Чехии; в Австралии – обязательны для работодателя, но добровольны для работника.

В последние годы ряд стран, несмотря на бюджетные проблемы, ввели налоговые льготы или софинансирование добровольных накоплений, чтобы увеличить долю участвующих в них граждан. Другие использовали нефинансовые стимулы для расширения охвата: например, Великобритания и Канада ввели автоподписку – автоматическое включение работников с возможностью отказаться; такой же механизм действует в Италии, Новой Зеландии, США, перечисляет ОЭСР в докладе. Мексика расширяет охват за счет подключения к обязательным накоплениям самозанятых и госслужащих.

Некоторые страны движутся в обратном направлении: например, Перу и Уругвай предоставили работникам право вернуться в распределительную систему. Словакия, где к 2060 г., по прогнозам Еврокомиссии, пенсионные расходы будут самыми большими, а пенсии – самыми низкими в ЕС, в 2015 г. отменила минимальный срок накоплений в 10 лет и разрешила их наследование, а также временно открыла вход в накопительную часть для всех – ранее ее можно было выбрать только до 35 лет. Чехия, предложив работнику софинансировать накопительный взнос за счет вычета из солидарного взноса (тем самым распределительная часть пенсии у таких работников сокращалась), столкнулась с почти тотальным отказом людей от участия в этой системе. В то же время государственное софинансирование добровольных накоплений позволило сделать их массовыми: в них участвуют 4,9 млн работников против 0,08 млн, выбравших накопительный взнос в госсистеме.

В Новой Зеландии до запуска программы KiwiSaver в 2007 г., основанной на автоматическом подключении работающих и госсубсидиях, в добровольных накоплениях участвовало менее 10% граждан трудоспособного возраста, к 2010 г. эта доля возросла до 55%, сравнивают в обзоре по охвату частных пенсионных систем эксперты ОЭСР. Германская программа Riester благодаря государственному субсидированию за 10 лет с момента старта в 2001 г. повысила охват с 2,5 до 27% граждан трудоспособного возраста. В Испании же, несмотря на налоговые льготы, к 2012 г. в добровольные корпоративные программы удалось вовлечь чуть более 3% работников, в индивидуальные – 15%.

Однако даже в квазиобязательных накопительных системах процент участия работников намного ниже, чем в обязательных, где он доходит до 70%, а в Исландии превышает 85%. В то же время, указывают эксперты ОЭСР, реальных плательщиков может быть значительно меньше, чем охваченных накопительной системой – как квазиобязательной, так и обязательной, – в силу плохой информированности граждан и значительной неформальной занятости. Например, в Чили, где индивидуальные пенсионные взносы обязательны для работников, при охвате 70% трудоспособного населения в реальности взносы платят 40%, в Мексике при 60% вовлеченных – 38%.

Чилийский кризис

В Чили недовольство пенсионной системой вызвало летом этого года массовые демонстрации протеста, в которых, по разным данным, участвовало от 150 000 до 1 млн человек. Солидарно-распределительного пенсионного обеспечения в стране нет, пенсионная система была создана 35 лет назад как обязательная накопительная со взносом в 10% от заработка. Чтобы повысить уровень пенсионного обеспечения, президент Чили Мишель Бачелет решила установить дополнительный взнос в 5% с работодателя, часть которого пойдет на выплаты пенсионерам с низкими пенсиями. Однако профсоюзы решили, что этого недостаточно: люди вышли на улицы с требованием ввести государственную пенсионную систему.

Коэффициент замещения (соотношение пенсии и зарплаты) в Чили составляет 38% – почти самый низкий в ОЭСР (ниже – только в Мексике). У тех, кто вышел на пенсию в 2015 г., средняя пенсия составляет $400, но 44% всех пенсионеров живут за чертой бедности, получая от $160 до $260, сообщает Bloomberg.

Проблема – в особенностях рынка труда: большое число людей (особенно женщин и молодежи) либо не имеют работы, либо работают неофициально, пишет в колонке для Project Syndicate бывший министр финансов Чили Андрес Веласко. Высокая ротация рабочих мест также не способствует регулярности накоплений, а самозанятых побудить к этому еще сложнее. По данным ассоциации управляющих частными пенсионными фондами Чили, более половины граждан к моменту выхода на пенсию копили менее 15 лет. При накоплениях за 30 лет (такой «стаж» только у 16% пенсионеров) средняя пенсия эквивалентна 77% заработка, приводит данные чилийских управляющих The Wall Street Journal (WSJ). «Это невероятный успех. Это «Мерседес-Бенц». Но ему нужно топливо – нужно копить», – цитирует WSJ бывшего министра труда и социального обеспечения Чили Хосе Пиньеру.

Это только часть проблемы, отмечает Веласко. Последствия экономического кризиса и демографические изменения несут проблемы как солидарным, так и накопительным системам. Сегодня женщина, выходящая на пенсию в 60 лет, проживет до 90: чтобы 15 лет накоплений (столько в среднем копят в Чили женщины) обеспечили ей 30 лет выплат, доходность должна быть астрономической. Падение долгосрочных ставок с 4 до 2% означает сокращение пенсии на 20%. Еще одна проблема заключается в слишком высоких комиссионных пенсионных фондов: при среднегодовой доходности накоплений за 1981–2013 гг. в 8,6% комиссионные сократили этот результат до 3%, пишет Веласко. «И именно несоответствие между тощими пенсионными чеками и жирными прибылями управляющих подогревает протесты», – уверен бывший чилийский министр.

Чилийская система позволила накопить около 70% ВВП ($170 млрд): по соотношению пенсионных накоплений к ВВП Чили входит в топ-10 стран ОЭСР. Главный чилийский урок – в том, что накопительная система с установленными взносами имеет ряд преимуществ, пишет Веласко: она стимулирует сбережения, обеспечивает большой и растущий запас инвестируемых средств, стимулирует экономический рост. Однако в то же время она оставляет граждан наедине со слишком большим количеством рисков: безработицы, утраты трудоспособности, волатильности процентных ставок. Чили частично уже разделила эти риски между низкооплачиваемыми работниками и всеми налогоплательщиками путем введения минимальной государственной пенсии. Последующий опыт показал, что такие выплаты должны быть расширены на большее число пенсионеров, заключает он. В абсолютном большинстве стран частные пенсионные накопления не являются заменой государственным пенсиям, но дополняют их, отмечает ОЭСР.

Реформы по-российски

Растущая доля расходов на пенсионное обеспечение при сокращении реального размера пенсий из-за стагнации доходных источников, сокращение числа трудоспособных при увеличении численности получателей пенсий – эти проблемы, решаемые странами ОЭСР, свойственны и российской пенсионной системе. Принимаемые меры так же, как и везде, направлены на ограничение роста расходов – как текущих, так и в среднесрочной перспективе.

В результате последней реформы учет пенсионных прав переведен в условные единицы, стоимость которых для обратной конвертации (при назначении пенсии) ежегодно определяется правительством; лимитировано формирование пенсионных прав при последовательном увеличении базы для уплаты взносов; ужесточаются требования к периоду уплаты взносов, необходимому для страховой пенсии. В 2016 г. была снижена индексация пенсий. По закону она должна повышаться на уровень инфляции предыдущего года, однако слишком большой скачок инфляции в 2015 г. – на 12,9% – бюджет компенсировать не смог: каждый процентный пункт стоит ему около 36 млрд руб. Пенсии в этом году были проиндексированы лишь на 4%, а с учетом предстоящей в январе 2017 г. разовой денежной выплаты (5000 руб.), призванной частично компенсировать заниженную индексацию, – примерно на 5,6% (в годовом выражении). Работающим пенсионерам, начиная с этого года, пенсии индексироваться не будут вовсе, и, кроме того, в новой «балльной» системе существенно занижены их права (максимальный балл за год уплаты взносов для них равен 3 против 10 для других категорий работников).

Россия, как и некоторые страны Восточной Европы, отменила обязательные пенсионные накопления, предоставив гражданам право выбора. Вместе с тем накопительные взносы уже три года подряд направляются в солидарную часть, этот режим продлен и на 2017–2019 гг. За три года моратория на накопительные взносы федеральный бюджет сэкономил на трансферте порядка 1 трлн руб., однако на финансовом балансе пенсионной системы это почти не сказалось: расходы на выплату страховых пенсий по-прежнему примерно на треть превышают поступающие взносы.

Сбор страховых взносов за 2014–2016 гг. вырос в номинальном выражении на 17% при инфляции за тот же период примерно в 19,5%, пенсии в реальном выражении сократились впервые с 1990-х гг. Трансферт на выплаты страховых пенсий, сократившись в первый год моратория, уже в 2015 г. фактически вернулся на уровень 2013 г. и продолжил расти, в 2016 г. превысив 2,1 трлн руб. В соотношении с ВВП размер трансферта в 2013 и 2016 гг. практически одинаков – порядка 2,6%: экономия за счет замораживания накопительных взносов не помогла. В то же время более половины трансферта – компенсация за льготы по ставке взносов в Пенсионный фонд и за ее снижение (так называемая несбалансированность; ставка была снижена с 26 до 22% для всех, для отдельных секторов экономики – еще ниже).

Бюджет на 2017–2019 гг. предполагает, что трансферт останется на уровне 2016 г., проанализировала компания «Пенсионные и актуарные консультации». Реальный размер среднегодовых пенсий будет снижаться на 0,4–0,9% в год, к 2019 г. сократившись на 9,4% в сравнении с 2014 г., посчитала Счетная палата. Соотношение среднего размера страховой пенсии к прожиточному минимуму пенсионера снизится со 154,4% в 2015 г. до 144,1% в 2019 г. В соотношении со средней зарплатой страховая пенсия сократится к 2019 г. до 32,5% с 36,1% в 2015 г. В 2016 г. средний размер страховой пенсии по старости составляет 13 132 руб., или около $200.

По данным Росстата, за 2007–2016 гг. число людей трудоспособного возраста сокращалось в среднем на 0,59 млн человек в год, людей нетрудоспособного возраста возрастало на 0,66 млн человек в год в среднем. Дисбаланс пенсионной системы частично выравнивается за счет работающих пенсионеров, доля которых превышает четверть. Последнее время власти обеспокоены низкой долей вовлеченности в уплату пенсионных платежей: по оценкам социального блока правительства, взносы на обязательное пенсионное страхование поступают лишь примерно за 70% из порядка 70 млн занятых граждан. Еще одним резервом остаются досрочные пенсии: по данным Института социального анализа и прогнозирования РАНХиГС, в 2015 г. из 35,5 млн получателей пенсии по старости 11,4 млн, или почти каждый третий, досрочник. Среди «новых» пенсионеров, оформивших пенсию в 2015 г., досрочниками были 22%. За счет более раннего выхода на пенсию фактический пенсионный возраст, по данным РАНХиГС, ниже общеустановленного на два года – у мужчин и на год – у женщин.

Официальный пенсионный возраст в России – 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин – самый низкий в сравнении со странами ОЭСР (Словения начала повышать возраст выхода на пенсию с прежних 58 лет до 60; Турция – с 60 и 58 лет для мужчин и женщин соответственно до 65). А после того как о повышении пенсионного возраста объявила Белоруссия, в России он остался и самым низким среди стран Евразийского экономического союза (ЕАЭС). Этот факт, с учетом формируемого сейчас «единого пенсионного поля» ЕАЭС, ставит в неравные финансовые условия и Пенсионный фонд, и российских граждан, если при унификации порядка выплат пенсий возраст их назначения будет соответствовать национальным законодательствам. То есть проработавший в России, например, пять лет мужчина – гражданин Казахстана пенсию за эти пять лет может начать получать от России, когда достигнет 60 лет. А проработавший пять лет в Казахстане россиянин пенсию за этот срок от Казахстана – в 63 года.

Накопительные перспективы

Продление длящегося уже три года моратория на накопительные взносы еще на три года де-факто демонтирует институт пенсионных накоплений в системе обязательного пенсионного страхования (ОПС). Однако официального решения об этом не принято. Минфин и ЦБ разработали новую накопительную систему – частных накоплений с автоподпиской работников, соучастием работодателя и государства. Она может вступить в силу с 2018–2019 гг. Минэкономразвития же уверено, что точка невозврата к накоплениям в ОПС не пройдена, и считает этот возврат принципиальным, рассказал замминистра Олег Фомичев на пенсионной сессии Финансового форума «Ведомостей».

Накопительная система нужна – без нее проблему формирования достойного уровня пенсий и возрастающей нагрузки на бюджет не решить, говорит Фомичев, дотационность солидарной системы будет только расти. Но решение человека об изъятии своего текущего потребления в пользу пенсии через 20–30 лет – это вопрос доверия государству, а когда оно периодически забывает все, что обещало, доверию это не способствует, отмечает он: «Отказ от обязательной накопительной части подорвет как минимум на 10 лет доверие к пенсионному накоплению».

Нужно начать с постепенного размораживания накопительного взноса – с 1–2%, затем вернуться к прежним 6%, предлагает Минэкономразвития. Для бюджета, посчитал президент Ассоциации негосударственных пенсионных фондов Сергей Беляков, 1% накопительного взноса стоит 58 млрд руб. (поскольку эти взносы не идут на текущие выплаты пенсий, бюджет компенсирует их сумму ПФР). Вопрос не в том, есть у государства деньги или нет, считает Беляков, вопрос – какие у государства приоритеты: «Деньги есть, тем более на 1–2%, но они направляются не на развитие пенсионной системы. Значит, пенсионная система и наша с вами пенсия не приоритет для государства. Давайте это просто констатируем». Разрушив один из элементов пенсионной системы, государство формирует недоверие к ней в целом, говорит он. Предлагаемую Минфином и ЦБ систему индивидуального пенсионного капитала (ИПК) вводить тоже нужно, но она не заменит накопительный компонент в системе ОПС, убеждены Фомичев и Беляков.

Решение о перенаправлении накопительного взноса – живых денег – в солидарную часть вызвало массовый перевод накоплений гражданами из государственного ВЭБа в НПФ. По данным ЦБ, с 2013 г. по сентябрь 2016 г. число застрахованных в НПФ выросло с 16,4 млн до 29,9 млн человек. Это порядка 50% экономически активного населения 1967 года рождения и моложе – тех, для кого есть возможность участия в накоплениях, рассказал исполнительный директор НПФ «Сафмар» Евгений Якушев: «Люди проголосовали ногами и продолжают голосовать». В 2016 г. пенсионные накопления под управлением НПФ впервые превысили накопления в ВЭБе (2 трлн и 1,8 трлн руб. соответственно). С учетом добровольных (частных и корпоративных) накоплений в 1,1 трлн руб. пенсионные накопления в России на конец III квартала 2016 г. составляют 5,05 трлн руб., или 6,1% ВВП.

Система ИПК призвана заменить накопления в государственной ОПС и вместо обязательных взносов работодателя предполагает добровольные взносы самого работника. На сумму взноса, не превышающую 6% от зарплаты, работник получает налоговый вычет по НДФЛ. Работодатель также получает вычет из фонда оплаты труда и экономит на взносах в социальные фонды, половину сэкономленного перечисляя на накопительный счет работника. Этот вычет ведет к выпадению доходов ПФР, на что указывает социальный блок правительства, возражая против такой льготы. Но для успеха развития ИПК заинтересованное соучастие работодателя принципиально, убежден Минфин и готов на компенсацию Пенсионному фонду, заверил замминистра финансов Алексей Моисеев: «Минфин готов ради построения современной пенсионной системы на это пойти». По предварительным оценкам, рассказал он, цена вопроса составит порядка 40 млрд руб., если в ИПК будут участвовать 50% граждан.

Налоговая льгота даже для работника малоэффективна, сомневается зампред ПФР Николай Козлов, предлагая подумать о взносе в ИПК и работодателя. Без стимулов работодатели участвовать в ИПК не будут, убежден председатель совета директоров группы «Капиталъ управление активами» Сергей Михайлов: «От имени работодателя и акционера двух крупных организаций хочу сказать, что взносы на пенсию напополам с работником уже никто не рассматривает. Хотя компании у нас не бедные, концептуально разговор идет про то, что мы платим вам достойную зарплату – и делайте с ней, что хотите: хоть квартиру покупайте, хоть в пенсии. Это девиз многих крупных компаний». Работодатели утратили интерес к корпоративным пенсионным программам, констатирует партнер PwC Карина Худенко. PwC с 2011 г. проводит регулярный обзор рынка корпоративных пенсий в России и в этом году впервые возникли проблемы с привлечением участников к этому исследованию, рассказала она: «Работодатели говорят, что не будут тратить время на это исследование, поскольку им эта тема стала не интересна». По данным ЦБ, количество участников системы негосударственного пенсионного обеспечения в 2016 г. сократилось до 5,3 млн человек с 11,9 млн в 2011 г. и 16,6 млн в 2012 г.

Из них на индивидуальной основе, без участия работодателя, пенсии формируют лишь 400 000 человек, рассказал первый зампред ЦБ Сергей Швецов. По данным Негосударственной ассоциации пенсионных фондов (НАПФ) – 1,5 млн, поправил президент НАПФ Константин Угрюмов, но согласился, что число все равно несопоставимо ни с 30 млн участников накопительной системы в ОПС, ни даже с 18 млн человек, имеющих накопления на депозитах в банках. С тем, что сугубо добровольный формат накоплений не будет работать, были солидарны все участники обеих сессий форума «Ведомостей», посвященных пенсионной системе.

По сути, предлагаемая система ИПК – квазиобязательная: граждане подключаются к ней автоматически, но имеют возможность отказаться или приостановить выплату взносов. Однако социальный блок возражает против автоподписки. На самом деле нужно лишь юридически правильно ее оформить, уточнил зампред ПФР Николай Козлов: заключать договор о накоплениях работник должен с НПФ, а не с работодателем. «Я думаю, что решение об автоподписке, но на юридически правильной основе может быть найдено», – считает он.

ОЭСР, проведя в 2010–2011 гг. исследование пенсионных систем, сделала вывод, что российская система – одна из самых устойчивых, эти выводы есть и в правительстве – и ровно через год оно эту систему начало ломать, сокрушается Угрюмов. Но надо исходить из реалий, сомневается он в восстановлении накопительного компонента в ОПС: «Для чего нужно было рассказывать, что накопительная система неэффективна? Просто потому, что у государства не стало денег на эту систему». Выход один – вводить ИПК, призывает он: «Альтернатива этому одна: те же самые 1–6% [взноса работника в ИПК] через год-два вы получите в качестве дополнительного налога с человека в ПФР. Считайте, что я выступаю в роли предсказателя».