ФАС просит Путина защитить конкуренцию от чиновников

ФАС – одно из самых творческих ведомств в России. У службы нет недостатка в идеях, как развивать конкуренцию, и бизнес уже привык к появлению одного за другим пакетов поправок в законодательство. Активно правятся не только закон о конкуренции, но и смежные с ним – о торговле, контрактной системе, закупках госкомпаний и монополий. ФАС обрастает все новыми полномочиями – следит и за тарифами, и за закупками, и за гособоронзаказом, и за рекламой.

ФАС активна не только в «творчестве». Это крупнейшее в мире антимонопольное ведомство среди аналогичных служб (рейтинг Global Competition Review, GCR), лидер по числу дел о нарушении антимонопольного законодательства – более 9000 в 2015 г. И это огромное количество дел – главное препятствие для повышения эффективности ФАС, пишут в статье «Открывая чудо огромного количества антимонопольных расследований в России: роль стимулов антимонопольных органов» эксперты Высшей школы экономики (Светлана Авдашева, Дина Цыцулина, Светлана Голованова, Елена Сидорова). ФАС расследует дела с невероятной скоростью, в 10 раз быстрее, чем коллеги из Еврокомиссии, указывают они со ссылкой на Rating Enforcement.

В 2016 г. ФАС получила оценку «хорошо» в рейтинге GCR. Однако при такой активной – и даже чрезмерно активной, по мнению некоторых экспертов, – антимонопольной политике конкуренция в стране остается в подавленном состоянии. А именно ее качество характеризует эффективность экономики, констатировал на конференции «Ведомостей» «Антимонопольное регулирование в России» председатель совета Центра стратегических разработок (ЦСР) Алексей Кудрин. Конкуренция на рынке и за рынок – ядро механизма, обеспечивающего эффективность использования ограниченных ресурсов и генерирования нововведений, отметил директор Центра исследований конкуренции и экономического регулирования РАНХиГС Андрей Шаститко.

Как показывают опросы РСПП, недобросовестную конкуренцию бизнес называет в числе 10 основных недостатков деловой среды и в 2015 г., и в 2014 г. Еще в 2012 г. исследователи РАНХиГС и ВШЭ оценили прямые потери из-за слабой конкуренции в 2,5% ВВП по пяти секторам: газовый, грузовые железнодорожные перевозки, строительство, фармацевтика, протекционистские импортные тарифы. И это только потери от более высоких цен и издержек, без учета потерь из-за недостатка инноваций и затрудненного входа на рынок, писал Шаститко в статье для «Ведомостей».

В России формируется государственно-монополистический капитализм, ставит диагноз ФАС в докладе о состоянии конкуренции. Доля естественных монополий составила 20,2% ВВП в 2015 г., ссылаются эксперты ЦСР на данные Росстата. А доля государства и госкомпаний в экономике за 10 лет удвоилась и достигла в 2015 г. 70%, пишет ФАС. Государство проникает в конкурентные секторы, количество государственных и муниципальных унитарных предприятий за три года удвоилось, ссылается служба на данные ЕГРЮЛ.

Создание условий для конкуренции не сводится к антимонопольной политике, объяснял Кудрин, очень важны базовые условия: уровень участия государства в экономике, работа правоохранительных органов и судов. Именно органы власти – главные нарушители конкуренции, категоричен руководитель ФАС Игорь Артемьев. По данным ФАС, на них приходится 40% антимонопольных нарушений.

К бизнесу власть относится как к кошельку (так считает 48% опрошенных РСПП, в 2014 г. было 42%) или как к питательной среде для коррупции (15,8% два года подряд). Действия властей – главная причина сокращения числа конкурентов, ссылается ФАС на доклад Аналитического центра при правительстве. Их влияние, по сути, сводится к бессистемному и зачастую бессмысленному созданию все новых и новых бюрократических барьеров, введению новых обязанностей и санкций, описывает Анна Нумерова, председатель генерального совета Ассоциации антимонопольных экспертов, результаты опроса.

Государство формирует правила игры, которые стимулируют компании нарушать законы, пишут эксперты ЦСР в докладе об основных направлениях защиты и развития конкуренции. А создавая барьеры для входа на рынок и предоставляя особые условия отдельным игрокам, и само нарушает конкуренцию.

Владимир Путин отодвинул старую олигархию, но появилась новая, рассуждает Артемьев: эти люди в отличие от олигархов 90-х стали меньше заниматься политикой, но имеют преференции, которых больше ни у кого нет.

Всеобщая мобилизация

Менять ситуацию ФАС намерена с помощью президента, предложив ему утвердить национальный план развития конкуренции на 2017–2018 гг. и признав «антимонопольную политику гарантом свободы экономической деятельности». Президент – гарант Конституции, которая защищает конкуренцию, объяснял на конференции Артемьев. ФАС поручено внести план в правительство до 1 декабря, говорит замруководителя службы Сергей Пузыревский.

Конкуренция повысит благосостояние людей, обещает ФАС в проекте указа, с которым ознакомились «Ведомости»: ассортимент товаров станет шире, качество их выше, а цены ниже. Эффективность экономики тоже вырастет, когда у компаний будет равный доступ к инфраструктуре и госуслугам. Бизнес станет активнее вкладывать в инновации и развивать технологии. Даже социальная напряженность снизится, а национальная безопасность укрепится.

Мобилизовать на защиту конкуренции ФАС предлагает ее главных врагов – чиновников всех уровней, сделав развитие конкуренции приоритетом для них. Верховному суду рекомендовано отслеживать практику, Генпрокуратуре – координировать правоохранительные органы. МВД, Следственному комитету, ФСБ – бороться с преступлениями, связанными с антимонопольными нарушениями. Минобрнауки – согласно проекту плана – должно сформировать специальность «конкурентное право».

Даже СМИ предложено присоединить к борьбе за конкуренцию. Государственные теле- и радиоканалы должны будут делать передачи о «государственной политике по развитию конкуренции». Остальным СМИ – «рассмотреть возможность» включить в программы фильмы, циклы передач, интервью и проч., направленные на «создание в обществе атмосферы нетерпимости к проявлениям недобросовестной конкуренции и монополистической деятельности».

Забота о монополиях

В проекте плана предложен график мероприятий. К 1 марта 2017 г., и это уже одобрило правительство, министерства должны подготовить дорожные карты развития конкуренции в своих отраслях (транспорт, строительство, ЖКХ, лекарства и проч.). К этой же дате они должны составить список социально значимых рынков.

На большинство других мероприятий отводится срок до 1 июля. Примерно половина из них посвящена монополиям, их издержкам, закупкам и инвестпрограммам, которые влияют на уровень тарифов. Правительству предстоит – согласно проекту плана – одобрить единый порядок разработки, утверждения и контроля за исполнением инвестпрограмм монополий, если они влияют на тарифы. Фактически предложено перевести монополии на плановую экономику – ввести нормативы всех расходов, которые учитываются при утверждении регулируемых тарифов. Нужно максимально переходить от затратного метода определения тарифов к методу сопоставимых рынков, выходить на долгосрочные параметры регулирования, а там, где не с чем сравнить, профильные ведомства должны установить нормативы, рассказывает Пузыревский. Без такого нормативного регулирования затраты будут расти до космических масштабов, пояснил он.

«Инфляция минус» остается принципом нашей долгосрочной политики, как и регуляторные контракты, длинные формулы тарифного регулирования, чтобы меньше приходилось вмешиваться в ручном режиме», – описал Артемьев подход ФАС. «Начал реализовываться принцип «инвестиции в обмен на тариф». Формируется система долгосрочного регулирования тарифов естественных монополий», – перечислял его зам Анатолий Голомолзин.

К 1 июля правительству предложено утвердить план перехода естественных монополий «в состояние конкурентного рынка». ФАС хочет поэтапно уходить от тарифного регулирования в конкурентных или даже потенциально конкурентных секторах. Сохранять тариф нужно только на тех рынках, где «отсутствуют условия для конкуренции», говорил Голомолзин. «Мы везде ищем, где что можно дерегулировать», – уверяет Артемьев: в плане будут предложения дерегулировать морские глубоководные порты в Крыму и на Дальнем Востоке, некоторые авиационные узлы, услуги электросвязи. Обсуждается включение в план пункта о дерегулировании электросвязи и морских портов, пока окончательное решение не принято, пояснил Пузыревский.

Закупки по новым правилам

Для снижения издержек монополий и госкомпаний (а заодно для поддержки малого бизнеса) ФАС в очередной раз предлагает жесткое регулирование их закупок. Им предстоит принять программы развития конкуренции среди своих поставщиков и план сокращения закупок у единственного поставщика. В законодательстве ФАС хочет установить закрытый перечень способов закупки. Сейчас госкомпании творчески подходят к этим процедурам – Минэкономразвития насчитало 3800 способов, в том числе «закупка на основе устойчивых хозяйственных связей», «иной не запрещенный законом способ» и «наш любимый способ закупки». На такие закупки приходится 55% заказа госкомпаний, еще 38% – у единственного поставщика. В действительности же все эти способы маскируют закупки у единственного поставщика, объясняет замруководителя ФАС Рачик Петросян.

Ввести закрытый перечень способов предлагало и Минэкономразвития. Но отказалось от этой идеи, встретив сопротивление компаний. И сейчас министерство готово ограничиться закрытым перечнем способов закупок только у малого и среднего бизнеса, а в остальном предоставить выбор самим компаниям и их советам директоров. Но ФАС против такого смягчения законопроекта, рассказывал ранее Петросян.

Задача повысить эффективность закупок не обязательно решается унификацией их процедур, говорила на конференции «Ведомостей» заместитель директора Института анализа предприятий и рынков ВШЭ Светлана Авдашева, а очень часто – как раз отказом от унификации. Статистика госзакупок, которые жестко регулируются, «не дает оснований верить, что введение абсолютно унифицированных процедур хотя бы цены позволит понизить, не то что качество исполнения повысить», объясняла она.

Впрочем, и закупки государства ФАС предлагает подвергнуть очередной реформе, а фактически вернуться к прежним правилам их процедур – перейти от конкурсов с субъективными критериями к электронному аукциону. Высокие требования к квалификации участника и качеству товара необходимо установить на входе, чтобы к самому аукциону допустить только проверенных исполнителей услуг и поставщиков качественных товаров, объясняет Петросян.

Переход к конкурсам от аукционов, исход которых зависит от цены, был целью контрактной системы, заменившей прежний закон о госзакупках (94-ФЗ). Предполагалось, что участники конкурсов будут соревноваться в качестве, а не получать заказ демпингуя. Но цели, стоявшие перед новым законом, не достигнуты, признавала ранее Ольга Анчишкина, эксперт ООН по публичным закупкам и бывший директор департамента Минэкономразвития (в 2011 г.). Контрактная система не достигла своих целей, полагает и первый проректор ВШЭ Александр Шамрин: институты содержательного контроля не заработали, эффективность госзакупок не оценивается.

На аукционах закупаем то, что дешевле и поддается простому описанию – стол, стул, для более сложных закупок, когда важно качество, больше подходит конкурс, рассказывает один из госзаказчиков. В этом проблема системы закупок: заказчикам не разрешают купить то, что они хотят, сетует он. Есть закупки, которые не формализуются, поэтому конкурсы могут и должны остаться, например, для закупок научных работ или творческих услуг, уточнил Петросян, но заказчики должны публиковать свои оценки и заявки. Конкурсы в электронной форме были бы очень удобны, признает заказчик, технически все то же самое, но не надо организовывать комиссии, хранить бумаги.

Государства мало не бывает

ФАС хочет остановить расширение госсектора – запретить государству прямо или косвенно приобретать компании на конкурентных рынках. А также ограничить покупку активов госкомпаниями и разработать программы отчуждения ими не только непрофильных, но и профильных активов, если они работают на конкурентном рынке. Унитарные предприятия не должны создаваться на конкурентных рынках, а с 1 февраля 2018 г. ФАС предлагает вообще запретить такую организационно-правовую форму (еще одна давняя идея службы).

Пока план акционирования ФГУПов был выполнен лишь наполовину, признает Росимущество, и задача по ликвидации ФГУПов не будет выполнена даже к 2018 г.

Госкомпаниям – согласно проекту плана – действительно придется избавиться от профильных активов, подтверждает Пузыревский, но это вопрос дискуссионный и включен по предложению экспертов открытого правительства. Может быть, не во всех сферах это нужно делать и непонятно, останется ли идея в конечном варианте проекта, осторожен он.

Но пока у госкомпаний возникают проблемы с отчуждением и непрофильных активов. По данным Минэкономразвития, разработали программы их отчуждения только 40 из 52 госкомпаний, включенных в спецперечень правительства. В них попало 27 646 активов на 211,7 млрд руб., продано на 176 млрд руб.

Нужно менять политику в отношении госсектора, реформировать госкомпании и госмонополии, призывает Кудрин, уйти в ближайшие 10 лет из целого ряда секторов. Но сама по себе приватизация не поможет улучшить регулирование естественных монополий, пишет ЦСР. Так, в 1980 г. реформа британской газовой отрасли началась с приватизации British Gas. На следующий год прибыль компании выросла на 46% при сокращении продаж, но конкуренция на рынке так и не появилась, несмотря на провозглашение свободного доступа к газотранспортной инфраструктуре. ЦСР предлагает в отраслях, где существование естественных монополий неизбежно, повышать их эффективность, в остальных – создавать конкуренцию. За счет перехода к рыночному ценообразованию, устранения перекрестного субсидирования, отказа от регулирования тарифов (см. также статью на стр. 18).

Добиться сокращения доли государства в экономике и общего роста конкуренции нельзя, если не выполнить главное условие, пишет ЦСР: антимонопольная политика должна быть эффективной и независимой от сиюминутных решений и интересов отдельных участников рынка. Новая промышленная политика может сформироваться, только если государство откажется от «назначения» национальных чемпионов и займется развитием конкуренции, заключают эксперты ЦСР.

ФАС не хватает свободы

Сама ФАС хочет еще больше усилить свое влияние и получать финансирование по отдельной госпрограмме. Своих сотрудников служба фактически предлагает превратить в следователей. Им нужна процессуальная независимость, говорится в проекте плана, их предписания должны приостанавливаться только по решению суда.

В проекте плана действительно существует пункт о процессуальной независимости сотрудников ФАС, ведущих антимонопольное расследование, подтверждает Пузыревский. У них должны быть те же гарантии независимости, что и у следователя в уголовном деле: даже начальник не может указать им, какое решение принять. «Сейчас, по идее, тоже нельзя [влиять], но лучше закрепить законодательно, чтобы никто из ФАС и других служб и ведомств не мог влиять», – говорит Пузыревский.

Не совсем понятно, для чего ФАС нужно специально закрепить принцип процессуальной независимости своих сотрудников при расследовании нарушений и «что без этого принципа не получается», замечает партнер Art de lex Ярослав Кулик. Зачем закреплять то, что изначально уже дано, удивляется Екатерина Леоненкова из «Яковлев и партнеры». У сотрудников ФАС есть только одно ограничение – они не могут проводить выездные проверки малого и среднего бизнеса без согласования с прокуратурой, а также обязаны согласовывать план проверок, кроме проверок по ст. 11 (ограничивающие конкуренцию соглашения) и ст. 16 (проверки органов власти), говорит советник Capital Legal Services Ирина Акимова. Вероятно, ФАС хочет закрепить на бумаге то, что и сейчас уже есть на практике: никаких ограничений для ФАС нет, заключает она.

Конкуренция не для власти

Национальный план, в принципе, дает возможность правительству принимать прорыночные меры, комментирует профессор Чикагского университета и ВШЭ Константин Сонин. Суть конкуренции – в том, что потребитель решает, с кем иметь дело, рассуждает старший научный сотрудник РАНХиГС Вадим Новиков, но тогда государство не должно ограждать потребителя от самого себя или защищать конкурентов от решений потребителя. Подписание президентом «плана отказа от патернализма и протекционизма в пользу конкуренции» противоречило бы прошлой политике, заключает Новиков.

В последние 10 лет ни правительство в целом, ни отдельные министерства не проявляют интереса к развитию конкурентных рынков, согласен Сонин, поэтому не ясно, чем дополнительные полномочия ФАС помогут конкуренции, если для правительства это не является приоритетом. Новое правительство с установкой на приватизацию и дерегулирование – единственный шанс на продвижение в этом направлении, резюмирует он.