На бедных не хватает

На социальную защиту федеральный и региональные бюджеты тратят 2,7% ВВП – 2,23 трлн руб. в 2015 г. (без учета пенсий и прочих страховых выплат): это около 9% всех их расходов. Но число бедных не снижается. Лишь порядка четверти средств направлено на сокращение нуждаемости, посчитали эксперты Независимого института социальной политики (НИСП): у остальных выплат – другие цели. Если понимать под соцзащитой поддержку нуждающихся, то социальные расходы в России этому способствуют мало, заключает директор НИСПа Лилия Овчарова.

Например, федеральный бюджет направляет на соцзащиту 1,4 трлн руб., или около 9% всех расходов (2015 г.), из них лишь 40,5 млрд руб., или 3% соцвыплат, можно отнести к адресным – это федеральная доплата к пенсии до уровня прожиточного минимума. У регионов к адресной соцпомощи можно отнести около 25% выплат, посчитали в НИСПе.

Почти половина нестраховых социальных выплат федерального бюджета приходится на материнский капитал – и бедным, и богатым – и на денежную выплату инвалидам, где критерием нуждаемости служит понесенный ущерб. Еще четверть средств – выплаты за особые условия труда (северянам, врачам, учителям): по сути, это поддержка бизнеса и занятых в бюджетной сфере. Всего федеральный бюджет оказывает около 300 мер поддержки 210 категориям получателей – это 20–22 млн человек (с учетом дублирования, так как один человек может получать несколько видов помощи). Региональные бюджеты помогают 38 млн граждан.

Эффективность подобных мер, тонким слоем размазанных на значительную часть населения, крайне низка, заключают эксперты НИСПа. В то же время, например, детское пособие составляет лишь 7% прожиточного минимума – никого такое пособие поддержать не может, констатирует Овчарова.

Нужно увеличивать долю расходов на поддержку нуждающихся, «если, конечно, соглашаться, что социальная поддержка – это инструмент борьбы с бедностью, а не что-либо иное», говорит Овчарова. Критерием соцвыплат может быть прожиточный минимум или какая-то привязанная к нему величина, для некоторых выплат (например, на реабилитацию) сумма не должна превышать половину дохода получателя за вычетом прожиточного минимума, предлагает Овчарова.

Развернуть все соцрасходы в сторону адресности не получится, считает Овчарова. По оценкам НИСПа, ее долю можно довести до 30% в региональных бюджетах и до 20% – в федеральном, т. е. перераспределить около 1% ВВП из 2,7%. Это нельзя сделать за год-два, предупреждает Овчарова: «Ремонт системы займет годы, мелкими шажками».

В маневре в пользу адресности соцподдержки могут быть заинтересованы исполнительные власти из-за бюджетных проблем. Население поддержит маневр, только если будет уверено в его справедливости: повышение адресности должно сопровождаться повышением размера пособий для бедных, иначе оно может стать триггером социальной напряженности, считает Овчарова. Еще одно условие – у людей должна быть уверенность, что денег в бюджете действительно нет, а такой уверенности у населения нет, сомневается она. Так что потенциальных противников у разворота системы соцпомощи к бедным гораздо больше, чем сторонников, перечисляет НИСП: для тех же представителей власти сохранение широкого списка льгот и пособий – способ повысить доверие в условиях его дефицита. Органы соцзащиты видят издержи процесса перехода, но не понимают выгод; для бизнеса широкий спектр льгот работникам – способ минимизации собственных издержек.

Причина неэффективности соцпомощи – большое число реципиентов при мизерных выплатах, отмечали эксперты НИФИ: меры соцподдержки «учитывают малейшие нюансы в социальном статусе человека, но абсолютно слепы в отношении его доходов и объективной потребности в помощи от государства». Одна из причин такой громоздкости – льготы для работников бюджетного сектора и чиновников, для которых это часть социального пакета.

По оценкам НИФИ, чтобы дотянуть все расходы бедных домохозяйств до прожиточного минимума, нужно менее 1% ВВП, а чтобы в России не было бедных семей с детьми – менее 0,5% ВВП. «Если перераспределить около 15% средств, которые мы тратим на соцпомощь (включая пенсии), от обеспеченных статусных групп населения наиболее бедным, не останется домохозяйств, находящихся за чертой бедности», – отмечали эксперты НИФИ. Компенсацию за вред здоровью на производствах целесообразно заменить страхованием, да и чиновников не грех отлучить от субсидий на жилье, предлагал НИФИ.

Реальные доходы населения к октябрю 2016 г. сократились в сравнении с серединой 2014 г. на 11%, за чертой бедности оказались, по данным за II квартал 2016 г., 21,4 млн человек – 14,6% населения (13,3% в конце 2015 г.). По данным Росстата, около 75% совокупного дефицита дохода приходится на семьи с детьми.

Экономическая стагнация, падение реальных доходов граждан, рост числа людей с доходами ниже прожиточного минимума и обострившиеся проблемы бюджетов повысили актуальность адресности соцподдержки, пишут эксперты НИСПа. Увеличить адресность и эффективность соцпомощи неоднократно требовал и президент. Регионы из-за бюджетного дефицита первыми начали оптимизировать соцподдержку, правда, под повышением адресности выплат понимая сокращение соцрасходов, отмечали эксперты Института Гайдара: в одних регионах сокращалась поддержка пожилых, в других – семей с детьми, в третьих – всех сразу. «Адресность вводится очень дифференцированно и осторожно», – отмечалось в мониторинге Института Гайдара: под чертой бедности понимался как среднедушевой региональный доход, так и 1–2,5-кратный прожиточный минимум. Соцвыплаты при переходе к адресности не увеличивались. В регионах расходы на соцзащиту зависят от политики региональных властей и именно эти расходы использовались для оптимизации бюджетов в период начавшейся два года назад финансовой дестабилизации, отмечала директор региональных программ НИСПа Наталья Зубаревич.