Система соцподдержки не поддерживает бедных – исследование

На социальную защиту федеральный и региональные бюджеты тратят около 2,7% ВВП – 2,23 трлн руб. в 2015 г. (без учета пенсий и прочих страховых выплат): это около 9% всех их расходов. Но число бедных не снижается.

Лишь порядка четверти этих средств направлены на сокращение нуждаемости, посчитали эксперты Независимого института социальной политики (НИСП): у остальных выплат – другие цели. Если понимать под соцзащитой поддержку нуждающихся, то социальные расходы в России этому способствуют мало, заключает директор НИСП Лилия Овчарова.

Нецелевая поддержка

Федеральный бюджет направляет на соцзащиту 1,4 трлн руб., или около 9% всех своих расходов (2015 г.), из них лишь 40,5 млрд руб., или 3% соцвыплат, можно отнести к адресным – это федеральная доплата к пенсии до уровня прожиточного минимума. У регионов к адресной соцпомощи можно отнести около 25% выплат, посчитали в НИСП.

Почти половина всех нестраховых социальных выплат федерального бюджета приходится на материнский капитал – он выплачивается и бедным, и богатым, - и на денежную выплату инвалидам, где критерием нуждаемости служит понесенный ущерб. Еще четверть средств – выплаты за особые условия труда (северянам, врачам, учителям): по сути, это поддержка бизнеса и занятых в бюджетной сфере. Всего федеральный бюджет оказывает около 300 мер поддержки 210 категориям получателей, число которых составляет 20-22 млн человек (с учетом дублирования, так как один человек может получать несколько видов помощи). Региональные бюджеты оказывают помощь 38 млн граждан (также с учетом возможного дублирования), из них около 40% получают ее за особые заслуги перед государством и обществом.

Кроме выплат есть льготы (например, по оплате жилищно-коммунальных услуг), а также немонетизированные услуги (например, лекарственное обеспечение), вместо которых можно взять деньги. Но, к примеру, денежный эквивалент санаторной путевки – чуть более 100 руб.: люди выбирают, конечно, путевку, однако она достается лишь 10% претендентов. Эффективность подобных мер, тонким слоем «размазанных» на значительную часть населения, крайне низка, заключают эксперты НИСП. В то же время, например, детское пособие составляет лишь 7% прожиточного минимума – никого такое пособие поддержать не может, констатирует Овчарова.

Что делать

Нужно двигаться в сторону увеличения доли расходов на поддержку нуждающихся, «если, конечно, соглашаться, что социальная поддержка – это инструмент борьбы с бедностью, а не что-либо иное», говорит Овчарова. Критерием соцвыплат может быть прожиточный минимум или какая-то привязанная к нему величина, для некоторых выплат (например, на реабилитацию) сумма не должна превышать половину дохода получателя за вычетом прожиточного минимума, предлагает Овчарова. Правда, придется уточнять, что такое сам доход (по оценкам НИСП, до трети зарплат – в тени), что такое состав семьи (сейчас для одних форм поддержки – это дети и родители, для других – все прописанные в жилище, и т. д.) и сами критерии нуждаемости. Свои предложения НИСП представит Центру стратегических разработок, который готовит для президента стратегию долгосрочного социально-экономического развития.

«Развернуть» все соцрасходы в сторону адресности не получится, считает Овчарова. По оценкам НИСП, ее долю можно довести до 30% в региональных бюджетах и до 20% - в федеральном, т. е. перераспределить около 1% ВВП из 2,7%. Это нельзя сделать за год-два, предупреждает Овчарова: «Ремонт системы займет годы, мелкими шажками». Тем не менее вопрос остается открытым и политический выбор так и не сделан, фиксирует НИСП.

В маневре в пользу адресности соцподдержки могут быть заинтересованы исполнительные власти из-за бюджетных проблем. Население поддержит маневр, только если будет уверено в его справедливости: повышение адресности выплат должно сопровождаться повышением размера пособий для бедных, иначе оно может стать триггером социальной напряженности, считает Овчарова. Еще одно условие – подобный «разворот» возможен, только если у людей есть уверенность, что денег в бюджете действительно нет, – а такой уверенности у населения нет, полагает она. Так что потенциальных противников у разворота системы соцпомощи к бедным гораздо больше, чем сторонников, перечисляет НИСП: для тех же представителей власти сохранение широкого списка льгот и пособий – способ повысить доверие в условиях его дефицита. Органы соцзащиты видят издержки процесса перехода, но не понимают выгод; для бизнеса широкий спектр льгот работникам – способ минимизации собственных издержек.

Причина неэффективности мер соцпомощи – большое число реципиентов при мизерном размере выплат, обусловленное «сословностью» системы, отмечали эксперты Научно-исследовательского финансового института при Минфине (НИФИ): меры соцподдержки «учитывают малейшие нюансы в социальном статусе человека, но абсолютно слепы в отношении уровня его доходов и объективной потребности в помощи от государства». Одна из причин такой громоздкости – льготы для работников бюджетного сектора и чиновников, для которых меры соцподдержки – часть социального пакета.

Сколько нужно

По оценкам НИФИ, чтобы дотянуть все расходы бедных домохозяйств до прожиточного минимума, нужно менее 1% ВВП, а чтобы в России не было бедных семей с детьми – менее 0,5% ВВП. «Если перераспределить около 15% средств, которые мы тратим на соцпомощь (включая пенсии), от обеспеченных статусных групп населения наиболее бедным, у нас не останется домохозяйств, находящихся за чертой бедности», - отмечали эксперты НИФИ. Компенсацию за вред здоровью на производствах целесообразно заменить страхованием, да и чиновников не грех отлучить от субсидий на приобретение жилья, предлагал НИФИ.

Реальные доходы населения к октябрю 2016 г. сократились в сравнении с серединой 2014 г. на 11%, за чертой бедности оказались, по данным за II квартал 2016 г., 21,4 млн человек – 14,6% населения (13,3% в конце 2015 г). По данным Росстата, около 75% совокупного дефицита дохода приходится на семьи с детьми.

Экономическая стагнация, падение реальных доходов граждан, рост численности населения с доходами ниже прожиточного минимума и обострившиеся проблемы сбалансированности бюджетов повысили актуальность адресности соцподдержки, пишут эксперты НИСП. Увеличить адресность и эффективность соцпомощи неоднократно требовал и президент, в том числе на совещании с правительством по трехлетнему бюджету. Регионы из-за бюджетного дефицита первыми начали оптимизировать соцподдержку, правда, под повышением адресности выплат понимая сокращение соцрасходов, приостановку индексации или вовсе отмену пособий, отмечали эксперты Института Гайдара: при этом в одних регионах сокращалась поддержка пожилых, в других – семей с детьми, в третьих – всех сразу.

«Адресность вводится очень дифференцированно и осторожно», - отмечалось в мониторинге Института Гайдара: под чертой бедности понимался как среднедушевой региональный доход, так и 1-2,5-кратный прожиточный минимум. Размер соцвыплат при переходе к адресности не увеличивался. В регионах расходы на соцзащиту зависят от политики региональных властей, и именно эти расходы использовались для оптимизации бюджетов в период начавшейся два года назад финансовой дестабилизации, отмечала директор региональных программ НИСП Наталья Зубаревич.