Бюджетное правило правительство обсудит отдельно от бюджета
Оно защищает резервы и излишне ужесточает бюджетную политику – это нравится не всем
Основные направления бюджетной политики (ОНБП), подготовленные Минфином, правительство рассмотрит 13 октября без положений о бюджетном правиле. Это следует из поручений бюджетной комиссии, с которыми ознакомились «Ведомости». Положения правила вызвали возражения у других министерств, депутатов и экспертов. Включать их в бюджетные документы преждевременно, отмечается в рекомендациях по итогам парламентских слушаний.
Бюджетное правило нужно для ограничения влияния на бюджет и экономику колебания нефтяных цен, считают в Минфине. А еще оно ограничивает расходы и формирует резервы.
Прежнее бюджетное правило определяло расходы исходя из расчетной цены нефти (в среднем за несколько лет) плюс 1% ВВП. Дополнительные нефтегазовые доходы шли в резервный фонд. Правило неоднократно предлагали смягчить другие министерства и отраслевые лоббисты – Минфин был против. Тогда президент поддержал Минфин. Но после резкого снижения цен на нефть осенью 2015 г. Минфин уже сам оказался на другой стороне, и правило приостановили. Это дало дополнительную гибкость при определении расходов, объяснял замминистра финансов Максим Орешкин.
Новая версия правила должна заработать с 2020 г. (см. врез), когда первичный дефицит будет снижен до нуля. Но двигаться к нему Минфин предлагает уже в предстоящую трехлетку: предельные расходы бюджета определять как сумму ненефтегазовых доходов (около 9,6% ВВП), нефтегазовых доходов (исходя из цены на нефть $40/барр. – 5,5% ВВП), снижающегося дефицита, докапитализации ВЭБа и процентных расходов на госдолг. Траты из резервов устанавливаются законом о бюджете. Если доходы превысят расходы (за вычетом трат на обслуживание госдолга), резервы будут накапливаться. Пока этот подход не отражен в проектировках бюджета, знает чиновник.
На 2020 г.
Базовая цена нефти по бюджетному правилу – $40/барр. Она же берется для расчета базового курса рубля для бюджета. Предельные расходы: базовые доходы плюс расходы на обслуживание долга. Все полученное сверх – в резервы, говорил министр финансов Антон Силуанов, если цена нефти ниже базовой, резервы тратятся. Помимо расходов и использования резервов оно будет регулировать и займы.
Параметры правила не обсуждались ни с министерствами, ни с экспертами, говорит он, – были кулуарные обсуждения с ЦБ, декларативные заявления руководства Минфина, но не дискуссия. Очень бы хотелось, чтобы бюджетные правила рождались в ходе публичного обсуждения, соглашается председатель комитета Госдумы по бюджету Андрей Макаров.
В последней редакции Минфина правило нежизнеспособно, категоричен чиновник финансово-экономического блока, – оно нацелено исключительно на формирование резервов и будет сопровождаться резкими изменениями расходов и необходимостью ручного управления в неблагоприятных условиях. Нужно думать не только о бюджетной сбалансированности, но и о предсказуемости расходов на развитие, считает он.
Эта конструкция правила ориентирована исключительно на снижение влияния колебаний нефтяных цен на внутренние цены и курс, сводя бюджетную политику к обслуживанию задач денежно-кредитного регулирования, оценивает ректор РАНГХиГС Владимир Мау. Она не выглядит устойчивой в долгосрочной перспективе – сохранение привязки расходов к цене на нефть имеет смысл, если правила опираются на правдоподобную гипотезу, описывающую закономерности движения цен на нефть, объясняет он. Сформулированные предложения не решают проблему зависимости бюджета от нефтегазовых доходов и ужесточают бюджетную политику, категорична председатель Счетной палаты Татьяна Голикова. Правило – ключевое для определения среднесрочной перспективы бюджетной политики, защищается Орешкин.
В Минэкономразвития считают, что правило необходимо, но будут возражать против редакции Минфина. Определяя новые бюджетные правила, нужно учитывать динамику ненефтегазовых доходов (9,6% ВВП ежегодно, следует из ОНБП), говорит чиновник министерства: они меньше подвержены внешним изменениям в отличие от доходов от нефти и газа. Целесообразнее планировать несокращаемые расходы, в том числе с учетом динамики ненефтегазовых доходов, считает он, это обеспечит сбалансированность бюджета вне зависимости от изменения внешнеэкономической конъюнктуры.
Конструкция бюджетного правила будет обсуждаться на правительстве даже не вместе с бюджетом, а отдельно, полагает представитель Минфина: «Мы его только заявили, и может быть, что оно требует дополнительного обсуждения». Но методика формирования резервов должна появиться и должна быть описана, подчеркивает он. Важно понимать, что будет с этими резервами, чтобы не «заливать» потом ими экономику, предупреждает Мау: нужно предусмотреть, что будет с ними потом.
Прежние правила были слишком мягкими, а предложения Минфина восполняют этот недостаток, защищает руководитель Экономической экспертной группы Евсей Гурвич: были бы прежние правила жесткими – больше бы накопили и не понадобилась бы консолидация. Не хотелось бы, чтобы новое правило повторило судьбу предыдущего, говорит Макаров: «До тех пор пока оно устраивало финансовый блок, т. е. когда оно не давало тратить деньги, оно было правилом. Когда оно перестало устраивать – оно правилом быть перестало».