Конец эры «национальных чемпионов»
Руководитель ФАС Игорь Артемьев о повороте тарифной политики на 180 градусов
Мы живем, к сожалению, в условиях кризиса. А в кризис все государства сталкиваются с ограничениями конкуренции. Когда «Трансаэро» покидает рынок из-за того, что не справилась с финансовым управлением, разумеется, происходит монополизация рынка авиационных перевозок. А сколько других компаний были разорены в последние годы?
Противопоставлять этому ограничению конкуренции надо антимонопольную, тарифную, инвестиционную политику и политику в области госзаказа. Если мы справимся, то не потеряем будущее, не будем обречены ходить по кругу, генерировать и исправлять одни и те же ошибки.
В кризис правительство резко усилило возможности антимонопольного органа и антимонопольного регулирования в области оборонного заказа, тарифов, поддержки малого и среднего бизнеса, работы госкомпаний и госкорпораций, строительства.
Тарифы
Давайте поговорим о синергии. С чего мы начали в сфере тарифного регулирования? С закупок госкомпаний, мы стали по методу бенчмаркинга сравнивать цены на те или иные закупки и обнаружили: куда ни придем, везде закупки по завышенным ценам. Метод бенчмаркинга, т. е. метод сопоставимых рынков, гораздо более эффективен, чем оценка себестоимости или, скажем, ретро-метод. Естественно, при этом мы оцениваем уровень монополизации рынка. Вот вам и соединение госзаказа и антимонопольной политики для целей тарифной политики.
Если вся тарифная политика, госзаказ и т. д. будут подчиняться примату антимонопольной политики, то они обретут новое качество. Сейчас вы являетесь свидетелями поворота тарифной политики на сто восемьдесят градусов.
Раньше предполагалось, что нужно вводить государственное регулирование еще по более широкому спектру товаров, заниматься еще большим «огосударствлением» экономики, регистрацией и утверждением тарифным органом себестоимости и никого не выпускать из-под тарифного регулирования. Что делают в реестре естественных монополий порты и аэропорты? Порты на одном побережье конкурируют между собой, как сумасшедшие. Московский авиационный узел – пример конкуренции. Или стивидорные компании – какие они монополии? Пора высвобождать электросвязь из-под тарифного регулирования, потому что цены на мобильную связь во многих случаях ниже, чем тарифы на электросвязь. Мы ориентированы не на расширение этого регулирования, а на его резкое сужение.
То же самое можно сказать и о количестве регулируемых тарифов. Сейчас их тысячи, a должны быть десятки. И вводиться тарифы для естественных монополий должны только исходя из принципа «инфляция минус». Нужно забыть об «инфляции плюс». Монополии должны получать тариф только в обмен на программу снижения издержек.
Прежняя политика была направлена на поддержку «национальных чемпионов», которые, конечно, не случайно оказались в основном естественными монополиями. Делалось это в ущерб потребителям, для которых такая поддержка оборачивалась высоким ростом тарифов, при абсолютной неэффективности монополий в строительстве, в модернизации производств, при их огромных затратах и раздутом аппарате.
Многие рынки, которые были едиными для промышленности всей страны, развалились на две, три или четыре части, а границы стали проходить по территориям, измеряемым радиусом железнодорожного тарифа. Тарифы завышались настолько, что грузы оказывалось невыгодно везти в другие регионы.
Игорь Артемьев
Окончил Ленинградский государственный университет по специальности «биология», а также Санкт-Петербургский государственный университет по специальности «юриспруденция». В 1990 г. избран депутатом Ленсовета, председателем комиссии по экологии и городскому хозяйству. В 1996 г. назначен первым вице-губернатором и председателем комитета финансов администрации Петербурга. В декабре 1999 г. стал депутатом Госдумы. Заместитель председателя фракции «Яблоко», заместитель председателя комитета по кредитным организациям и финансовым рынкам. С 10 марта 2004 г. – руководитель Федеральной антимонопольной службы.
Более того, железная дорога потеряла грузовую базу. Им нужно стремительно снижать тариф, чтобы вернуть эту базу, отвоевать ее у морского транспорта, у автомобильного.
Нам нужно поменять и сознание, и тысячи нормативных актов; многие методики ФСТ подлежат изменению. Все они направлены только на одно – повысить тариф, все сделать для «национальных чемпионов».
Нужно в обязательном порядке требовать конкуренции технологий на первом этапе крупных проектов. Сегодня проводят конкурс в один этап, когда в техническом задании указано конкретное техническое решение, хотя есть десяток других. Трудно провести двухэтапный конкурс, на первом этапе которого конкурируют технологии? Почему этот очевидный подход нашими монополиями почти не применяется, а предпочтение отдается единственному поставщику? Это «принцип неделимости отката». Поэтому нужно нормативно ввести двухэтапные конкурсы.
В сфере закупок огромный ресурс снижения издержек. 48% закупок достаются сразу единственному поставщику, а еще 41% замаскирован под названиями «безальтернативный выбор», «чрезвычайная закупка». Итого 90% – не на конкурентной основе. Я бы всем поставил индексацию тарифов 0% за одно это. Это же издевательство над федеральным законодательством. В первом чтении Госдума приняла поправки в 223-ФЗ (о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юрлиц), которые совершенствуют механизм. Но обойти-то можно любой закон.
Если бы с помощью 223-ФЗ можно было сэкономить хотя бы столько, сколько с помощью 44-ФЗ (о контрактной системе для государственных и муниципальных закупок. – «Ведомости»), то экономия составила бы 1 трлн руб.
Программа сокращения издержек должна охватывать по меньшей мере три области: операционные затраты, эксплуатационно-инвестиционные, финансово-хозяйственные. Почему, например, не проводится работа по снижению дебиторской задолженности, которая у естественных монополий достигает сотен миллиардов рублей.
Нужно продолжать продажу непрофильных активов. У них есть СМИ, турагентства, медучреждения, спортклубы. Никто не собирается сразу «Локомотив» забирать у РЖД из уважения к болельщикам. Но вообще-то заниматься финансированием футбольных, хоккейных команд и так далее должен частный бизнес. А сейчас эти издержки переносятся на тарифы.
Мы имеем раскормленных, ленивых, совершенно неэнергичных наших «национальных чемпионов». Их нужно подбодрить.
Малый бизнес
Мы освобождаем малый бизнес от нашего контроля через иммунитеты. Для бизнеса с выручкой менее 400 млн руб. вводятся иммунитеты в отношении злоупотребления доминирующим положением, соглашений (кроме картелей), торговых сетей.
[Первый вице-премьер] Игорь Шувалов предложил, чтобы частные компании с оборотом более 7 млрд руб. при закупках отдавали 10% лотов малому и среднему бизнесу. Это общая социальная ответственность, но я думаю, что и частный бизнес ничего не потеряет. Можно проводить предквалификацию, и тогда у компаний будет возможность выбрать тот малый бизнес, который качественно выполнит работу. И такой малый бизнес есть сегодня в стране. Он ищет себе работу и не может ее найти.
Итоги года
Я считаю, что мы стали свидетелями окончательного формирования, пожалуй, самой совершенной системы в мире биржевых торгов нефтепродуктами. И на конец года, например, при инфляции в 12,2% дизельное топливо подорожает максимум на 5–6%, бензин – на 9%.
Начались торги природным газом, что позволяет говорить даже о возможном дерегулировании цен на газ. Потому что благодаря биржевым торгам нефтью сложился вполне конкурентный рынок, как это ни странно, самого газа. При этом должно быть сохранено жесткое регулирование тарифа на транспортировку.
Введены правила недискриминационного доступа к инфраструктуре для размещения сетей электросвязи. У инвестора есть возможность подключиться к сетям, а у владельца – заработать разумные, но не монопольные деньги. И таким образом, сеть будет развиваться. Если бы мы приняли такие же правила для железнодорожного транспорта или для газового сектора, то и в этих сферах сформировалась бы благоприятная среда для инвестиций. Я имею в виду инвестиции в подъездные пути, строительство магистральных газопроводов нефтяными компаниями до точки врезки в трубу «Газпрома».
Большая, выстраданная реформа – Четвертый антимонопольный пакет. Он позволит повысить эффективность регулятора, снизив при этом административное давление на бизнес.
Председатель правительства подписал Стандарт развития конкуренции в регионах. От предыдущих он отличается принципиально – оцифрованы показатели, которых нужно достичь: доля частных детских дошкольных учреждений и школ, доля расходов на частную медицину. Ведь это снижает расходы бюджета. Зачем, скажем, покупать автобус за счет бюджета, если можно привлечь частника.
Пятый пакет
Что будет в Пятом антимонопольном пакете? Это еще нужно обсуждать.
Но совершенно точно – соотношение прав на интеллектуальную собственность и антимонопольного регулирования. Мы должны противопоставлять методы антимонопольного реагирования плохим практикам транснациональных корпораций, особенно там, где затронуты публичные интересы государства: например, защита жизни и здоровья граждан.
В пятом пакете будет дано определение антимонопольного комплайенса и последствий его добросовестного применения.
Самая большая работа – масштабное изменение законодательства о тарифах. Нужно, проще говоря, все нормы переписать. Политика должна развернуться на сто восемьдесят градусов.
Надо, наконец, упразднить закон 1995 г. «О естественных монополиях». Это будет олицетворением конца истории «национальных чемпионов». Их нужно заставить стремиться к эффективности, а не к размеру. Мы считаем, что было бы неплохо, чтобы в законе о конкуренции появилась глава «Инфраструктурные монополии». И если мы оставим под такими инфраструктурными монополиями только сетевые активы, то совершим революцию в законодательстве.
Безусловно, должны быть в пакете параллельный импорт и система коллективных исков.
Автор - руководитель Федеральной антимонопольной службы
Регулятор отвечает на вопросы
В этом году на пленарной сессии был опробован новый формат. Вместо докладов была ее участникам предоставлена возможность задать вопросы регулятору – руководителю Федеральной антимонопольной службы (ФАС) Игорю Артемьеву. Он рассказал, каким видит будущее ФАС
Анна Нумерова, председатель генерального совета НП «Содействие развитию конкуренции», советник «Егоров, Пугинский, Афанасьев и партнеры»: Игорь Юрьевич, какой вы видите антимонопольную политику через 5 и 25 лет?
Игорь Артемьев, руководитель ФАС: Пять лет будут довольно успешными. В кризис антимонопольный орган будет востребован как никогда. Будет больше борьбы, больше – извините – сволочизма, поскольку нам придется принимать решения, которые не понравятся очень многим.
Что касается перспективы на 25 лет, то нас к этому времени точно раскассируют. Вселенная расширяется, расширяется, а потом сжимается обратно. Негативный сценарий – вместо ФАС будет маленький районный Роспотребнадзор. Позитивный – другие регуляторы займутся госзаказом, торговлей, о чем я мечтаю, а мы останемся антимонопольным органом, входящим в десятку лучших в Европе.
А. Нумерова: Как санкции повлияли на антимонопольную политику? Не почувствовали себя иностранные инвесторы более ущемленными?
И. Артемьев: Очень многие в России почувствовали себя очень ущемленными, потому и родилась программа масштабного импортозамещения. И во многих случаях она стала важнее антимонопольной политики. Программы по импортозамещению дорогостоящие и будут приводить к ограничению конкуренции, и наша задача – не допустить, чтобы оно стало чрезмерным. Мы предлагаем принцип «третий не лишний»: вводить программы импортозамещения, где есть две российские компании и третья – иностранная. Если же импортозамещение на каком-то направлении жизненно необходимо и российское производство создается с нуля, то нужно вводить программу на определенный срок, и там мы жестко будем следить за ценами, используя нынешнее антимонопольное законодательство. Мы будем в каком-то смысле единственной надеждой потребителя, что в этой отрасли не произойдет гигантский ценовой всплеск. Там, где возникают слова «национальная безопасность», конкуренции не бывает хорошо.
Антон Рогачевский, вице-президент по правовым вопросам «Балтики»: ФАС предлагает обязать крупные частные компании отдавать часть заказа малому и среднему бизнесу. Может быть, сейчас имеет смысл сконцентрироваться на других способах поддержки? Например, субсидии, госгарантии?
И. Артемьев: Я и предлагаю обсудить эту норму: может быть жесткий императивный вариант, а могут быть стимулирующие меры. Например, если крупная компания получает поддержку от государства, то должна часть заказа размещать у малого бизнеса. Может быть, некоторые компании в порядке эксперимента добровольно пойдут на это. Такая норма была принята в свое время в США, она действует в Германии. Конечно, мы обсудим предложения с бизнесом.
Для естественных монополий это должен быть жесткий, стопроцентный императив. Для госзаказчиков – двухсотпроцентная жестокость. А для частного бизнеса должны быть, конечно, более мягкие нормы. Но очень хотелось бы понять, что мешает частным компаниям отдавать часть закупок малому и среднему бизнесу. Многие уже это делают. Мы рассчитываем, что проект будет внесен в Думу в начале следующего года, а заработает с 2017 г., чтобы был год на адаптацию.
Анатолий Мальцан, член комитета по развитию конкуренции РСПП: Конституция допускает ограничение прав и свобод в определенных целях: защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. И ряд юристов считают неправомерным ограничивать крупный бизнес в интересах мелкого, если мы говорим не о естественных монополиях и не о госкомпаниях.
И. Артемьев: Это ограничение нужно для обеспечения экономической безопасности государства, устойчивости экономики. В устойчивых экономиках малый бизнес занимает 50% ВВП и выше. А кроме того, еще раз хочу сказать, что я не исключаю стимулирующего, а не запретительного варианта. Надо только придумать, как стимулировать. Льготы по налогам – это табу, а другие варианты возможны.
Ксения Тюник, старший юрист White & Case: Возвращаясь к теме санкций. Есть ли у антимонопольной службы планы и возможность привлечь иностранные компании к ответственности за отказ работать с российскими потребителями из-за иностранных санкций?
И. Артемьев: У нас нет такого стремления и желания. Если жизнь нас заставит, то я не исключаю. Но, во-первых, сложно доказать в суде незаконность отказа заключить договор. Во-вторых, такие компании должны занимать доминирующее положение на рынке. Не так много подобных случаев. А в-третьих, это вопрос политический и многое решается путем переговоров. Развивать конфликт антимонопольный орган не станет, а за политику отвечают правительство и президент.
Дмитрий Тимофеев, директор по правовым вопросам ГК «Росводоканал»: Наша компания, с одной стороны, вкладывает частные деньги в отрасль, которая раньше была функцией государства, с другой – мы та самая естественная монополия, которая живет за счет тарифа. Должна ли доходность коммерческих операторов по-прежнему закладываться в тариф или мы должны скорее жить за счет сокращения издержек?
И. Артемьев: Наш подход к тарифам – «инфляция минус», но есть два исключения. Первое: при переходе на долгосрочное регулирование тариф в первые годы должен быть выше – немного ниже инфляции или даже равен инфляции. Это необходимо для привлечения инвестиций. Второе: проведение реформ. Например, сейчас водопроводы переходят в концессии, примерные заявки инвесторов – 270 млрд руб. Мы предлагали увеличить с 7 до 20% долю воды и водоотведения в тарифе по коммунальным услугам, который составляет 4%. И сделать это в ущерб теплу и другим коммунальным услугам. И такой же подход должен быть во всех секторах, где устанавливается длинный тариф и приходит частник.
Ольга Никитина, LG Electronics: Вы назвали параллельный импорт одним из перспективных направлений пятого пакета. Когда планируется легализовать параллельный импорт? И планируется ли сохранять преференции для иностранных брендов, у которых в России собственные производства?
И. Артемьев: Решать будет Евразийская экономическая комиссия. Все пять стран договорились обсудить этот вопрос. Примерно договорились, что будут изъятия из регионального принципа в пользу международного. Но каждая из стран хочет предложить свой набор товаров, и первые изъятия будут сделаны для тех товаров, по которым сойдутся интересы всех пяти стран. Россия предлагает лекарства, медицинские изделия, детские товары, буровые, автозапчасти. Наши коллеги с частью согласны, с частью – нет. Это займет несколько лет, думаю, [легализация параллельного импорта] произойдет до 2020 г., хотя я хотел бы ускорить процесс. И поправки в законодательство мы уже готовим. А для локализованных производств должен быть иммунитет. Инвестиции должны быть защищены надежно.