Колониальный договор

В начале 90-х в американском журнале «Вопросы географии» вышла статья ведущего консультанта Института мировой политики Уолтера Рассела Мида под названием «Давайте купим Сибирь». Он описывал исторический прецедент, когда президент США Томас Джефферсон, воспользовавшись финансовыми трудностями Наполеона Бонапарта, выкупил у Франции целую Луизиану. Так же, по мнению Мида, мог бы поступить и президент Джордж Буш-старший, предложив сделку Борису Ельцину по Сибири.

По расчетам Мида, покупка перспективного российского региона обошлась бы Соединенным Штатам всего в $3 трлн (из расчета $1000 за акр). Выплачивать эту сумму предлагалось в течение двадцати лет слотами примерно по $200 млрд в год. Расходы на создание инфраструктуры, администрации и экологической службы добавят к этой сумме еще порядка $100 млрд ежегодно, подсчитал Мид, но эти затраты можно было бы косвенно компенсировать за счет приобретения всех необходимых для освоения Сибири товаров и услуг непосредственно в Соединенных Штатах.

В начале 1990-х гг. Мид посещал Дальний Восток и даже встречался с губернатором Приморского края Евгением Наздратенко. Американец спросил, нельзя ли сдать регион в долгосрочную аренду, чтобы сделать его «чем-то вроде Гонконга». «Да, это возможно», – отвечал Наздратенко. Купить или арендовать Сибирь у американцев не вышло. Но частично реализовать идеи Мида все-таки удалось. Спустя всего несколько лет Россия отдала на откуп иностранным инвесторам освоение нефтегазовых ресурсов Сахалина, подписав в середине 90-х гг. невыгодные для себя соглашения о разделе продукции по проектам «Сахалин-1» и «Сахалин-2».

Сегодня «Роснефть» – совладелец «Сахалина-1» – заявила, что нефть на проекте практически не добывается с 15 мая после того, как оператор проекта американская ExxonMobil в одностороннем порядке начала поэтапно останавливать добычу с 26 апреля. Резервуары терминала проекта Де-Кастри заполнены на 95%, нефть из них не отгружается. Правительство России, Министерство энергетики и правительство Сахалинской области совместно с другими акционерами проекта предпринимают усилия по восстановлению производственной деятельности на проекте «Сахалин-1», говорится в сообщении «Роснефти». Днем ранее ExxonMobil заявила агентству Reuters, что находится в процессе передачи своей доли в 30% в операторе «Сахалина-1». «Роснефти» об этом ничего не известно, в свою очередь сообщила российская компания.

В другом проекте – «Сахалин-2» – по указу президента сменен оператор: все права и обязанности перейдут от компании «Сахалин энерджи» специально созданному ООО. Это делается для защиты национальных интересов и экономической безопасности России, а также из-за «угрозы возникновения чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера», отмечается в указе президента. Эти риски возникли из-за «нарушения некоторыми физлицами и юрлицами обязательств» по освоению месторождений «Сахалина-2». По указу «Газпром» сохранит свою долю в операторе, получив ту же долю в новом ООО, а доли остальных акционеров «Сахалин энерджи» перейдут в собственность нового общества. Далее остальные акционеры оператора должны в течение месяца предоставить правительству согласие на получение доли в ООО. Если соответствующие документы не поступят или не будут приняты правительством, то после оценки стоимости нераспределенных долей они должны быть проданы в течение четырех месяцев после принятия решения об отказе в передаче доли.

В регионе ждут аналогичного указа и по «Сахалину-1», говорит глава фракции ЛДПР Сахалинской облдумы Дмитрий Флеер. «Я недавно общался с ребятами с нефтегазовых предприятий, и они говорят, что это очень положительный момент, что проекты переходят в фактически госсобственность. Они настроены очень позитивно. Для них это яркий значимый момент», – поясняет он. Увольнений российский специалистов, считает он, ждать не следует, сокращения коснутся только иностранцев. «Нынешний указ президента устраняет то безобразие, против которого мы боролись еще с 90-х гг.», – говорит глава Сахалинского отделения Русского географического общества Сергей Пономарев.

Раздел продукции

Первый проект с элементами раздела продукции начали реализовывать еще в СССР: в 1975 г. Союз заключил соглашение с Японией о разведке сахалинских ресурсов силами компании Sodeco. Финансирование работ также обеспечила японская сторона: баснословный по тем временам кредит в $181,5 млн был выдан СССР под 6% годовых. Спасительное для Москвы условие заключалось в возможности отказаться от погашения кредита в случае, если разработка месторождений будет признана нерентабельной. В случае же реализации проекта 50% поставок должно было пойти в Японию.

Результатом работы Sodeco стало открытие крупных месторождений Чайво и Одопту с совокупными запасами по С1+С2 в 192,4 млн т нефти и 430 млрд куб. м газа. Но вскоре после этого Sodeco приостановила деятельность, объяснив свое решение тем, что затраты на разведку так и не окупились. СССР продолжил работы на шельфе собственными силами и за свой счет. В результате с 1984 по 1992 г. была открыта целая плеяда крупнейших месторождений – Венинское, Лунское, Аркутун-Дагинское и Киринское с совокупными запасами 619,1 млн т нефти и 527,8 млрд куб. м газа (А+В+С1+C2).

Новый добычной регион мог бы стать настоящим подспорьем для советской нефтянки, которая к тому времени теряла позиции на мировом рынке: к 1991 г. добыча упала почти на 20% по сравнению с пиковым 1987 г. (462 млн т против 569 млн т), а к 1995 г. производство просело уже вдвое (до 306,8 млн т). Но бурить на Сахалине непросто: льды по полгода, 40-градусные морозы, высокая сейсмика, сильные ветры и течения. Опыта работы в таких условиях у СССР не было. Как не было и необходимого оборудования, и технологий. Стало очевидно, что разработка новых месторождений потребует многомиллиардных инвестиций, которые советская система на тот момент была не в состоянии обеспечить.

С распадом СССР все еще только усугубилось. «Тогда остров выглядел, скажем прямо, не блестяще. У нас в советское время было семь бумажно-целлюлозных заводов, которые остановились. Был ряд угольных шахт, которые тоже остановились. Не было ничего», – вспоминает советник мэра Южно-Сахалинска Владимир Ефремов, в те времена он был директором представительства «Сахалинморнефтегаза» в Южно-Сахалинске.

С тем, что инвесторы региону были необходимы, соглашаются те, кто стоял у истоков СРП. Николай Долгих на момент подготовки соглашений сначала был мэром второго по величине островного города Холмска и возглавлял совет мэров Сахалина, а затем перешел на должность первого вице-губернатора региона. Он вспоминает, что в начале 90-х гг. в России «не было финансовых средств вообще». «У нас были бюджетные проблемы. Например, по детским пособиям: надо было платить 20 руб. на человека, и даже эти деньги не могли выделить. В Министерстве финансов, куда я приезжал, говорили, что не знают, как прожить завтрашний день. Все разваливалось. И в этой ситуации Россия ничего не могла сама сделать. Не было ни денег, ни технологий», – вспоминает он. Тогда разработкой на Сахалине занималась компания «Сахалинморнефтегаз», и, по воспоминаниям Долгих, она была достаточно сильной – владела буровыми, судами для перевозки, но нуждалась в инвестициях, а правительство сделать вливания не могло. «О чем говорить, если в те времена за $250 млн хотели отдать Курильские острова?» – задается вопросом Долгих.

В начале 1991 г. на совещании с участием представителей Министерства нефтяной промышленности, «Сахалинморнефтегаза» и «Главморнефти» было принято решение допустить к конкурсу по разработке сахалинских недр зарубежные компании. На тендер вышло шесть консорциумов, в которых участвовали в том числе и транснациональные гиганты: Royal Dutch Shell, а также еще не объединившиеся на тот момент Exxon и Mobil.

«Негодяи!» – негодовал тогдашний губернатор Сахалинской области Валентин Федоров, который и десятилетия спустя не изменил своего отношения к авторам проектов СРП. По его мнению, лучше было совсем не пускать иностранцев на шельф, чем пускать на таких условиях. Его не смущает аргумент, что еле выбравшаяся из-под развалин СССР Россия была не в том положении, чтобы диктовать что-то инвесторам. «В конце концов, это им были нужны наши недра», – возмущался в разговоре с «Ведомостями» в 2007 г. Федоров.

До того как соглашения были подписаны, Федоров два года добивался от инвесторов справедливости. «У американцев был агрессивный стиль: давайте сейчас принципиальное согласие, а детали обсудим потом. С японцами – наоборот: готовьтесь потерять время, все очень медленно», – сравнивал Федоров. Но получить максимально выгодные условия стремились все, независимо от национального характера.

В октябре 1991 г. Федоров перешел в наступление – передал всем шести претендентам своего рода ультиматум, «Условия Сахалинской области». Инвесторам предлагалось проявить сознательность: на экспорт отправлять ровно столько сырья, чтобы хватило для «минимальной эффективности» проекта, а остальное поставлять на Сахалин и в Хабаровский край. Три месяца спустя документ потерял актуальность. И победителей утвердили без согласия Федорова.

«На этапе подготовке в соглашениях было много интересных пунктов для Сахалинской области», – вспоминает Долгих. Например, 70% работников предприятий должны быть с Сахалина – потом формулировку изменили на размытое «до 70%». Еще был пункт о том, что инвесторы должны привести в порядок подъездные пути, но его в конечном итоге убрали. «И только через несколько лет компании дали на это какие-то деньги», – говорит собеседник «Ведомостей». Таким образом, говорит он, с точки зрения региона договор был принят в усеченном виде, а подписывал его уже другой губернатор – Евгений Краснояров.

Доходное место

«Это колониальный договор, не имеющий абсолютно ничего общего с интересами Российской Федерации», – так несколько лет назад охарактеризовал проект «Сахалин-2» президент Владимир Путин. «Мне остается только сожалеть, что в начале 90-х гг. российские чиновники позволяли себе такие выходки, за которые их вообще-то нужно было бы посадить в тюрьму. Исполнение этого договора вело к тому, что Россия в течение длительного периода времени позволяла эксплуатировать свои природные ресурсы и ничего не получала взамен. Просто практически ноль», – сказал глава государства.

За весь период действия соглашений выручка от реализации углеводородов, добытых в рамках СРП, составила около $160 млрд, сообщала Счетная палата по итогам проверки хода реализации соглашений за 2018 г. При этом в бюджеты всех уровней из этой суммы поступило лишь $47 млрд, то есть менее трети.

Если бы месторождения разрабатывались на стандартных условиях, государство получило бы в 1,5 раза больше, подсчитал инвестиционный стратег ИК «Арикапитал» Сергей Суверов. «В период с 2005 г., когда был запущен Сахалин-1, по 2018 г. средний уровень налоговой нагрузки нефтяных компаний составлял порядка 50% («Роснефть» – 55,2%, «Лукойл» – 48,2%, «Газпром нефть» – 49,3%) при показателе 29,4% по проектам СРП. Это свидетельствует о низкой бюджетной эффективности соглашений о разделе продукции», – говорит эксперт.

По условиям соглашений доля России в проектах СРП составила 15% («Сахалин-1»), 10% («Сахалин-2») и 47,7% (Харьягинское месторождение). Предполагалось, что по мере окупаемости иностранных инвестиций и роста доходности проектов до намеченных уровней будет расти и доля российского государства в прибыльной продукции. На практике же оказалось, что за десятилетия работы СРП достигнуть установленной нормы прибыльности смог только Харьягинский проект, в результате чего доля государства в нем была увеличена до 63,4%. По Сахалинским же СРП указанный показатель не достиг даже минимального уровня (17,5%).

«Я не был принципиально против соглашений, но считал, что раздел должен в большей степени учитывать российские интересы, а цифры раздела, которые мы тогда получили, – маловаты», – вспоминает Пономарев из Сахалинского отделения Русского географического общества. В 90-е он был вице-спикером облдумы, курировавшим экономику. Протестовал он также против закрытости этих соглашений (оригиналы договоров СРП закрыты для публичного доступа. – «Ведомости»). Пономарев объясняет, что фактически соглашения носят публично-правовой характер, а оформлены как частно-правовое соглашение, чтобы режим предусматривал конфиденциальность. «Проекты представлялись как благо для области. Мой вопрос: как можно сделать человека счастливым тайно?» – недоумевает Пономарев. Он инициировал поправки – чтобы в экономической части текст был открыт, а технические детали оставались скрытыми: «Облдуму мне удалось убедить, а вот Госдума провалила инициативу. Последствия этого очень большие. Не только население, но сменяющие друг друга губернаторы не знают, что в соглашениях».

Важно и то, что при фактическом разделе продукции регион не воспользовался возможностью на получение продукции в натуральном виде и лишился ресурса, отмечает Пономарев. Он показывает свой запрос в Минэнерго региона и ответ, в котором говорится, что пересмотреть возможность поставлять газ региону по СРП нельзя. «То есть как так: регион газовый, а целые районы Южно-Сахалинска у нас не газифицированы», – жалуется руководитель фракции КПРФ в облдуме Ирина Никитина. Хотя с 1999 г. по начало нулевых областной бюджет вырос более чем в 4 раза, до 21 млрд руб., газификация не состоялась: в СРП говорилось лишь о готовности поставлять газ платежеспособным потребителям на Сахалине по европейским ценам. Ведь предложения Федорова в 1991 г. о поставках добываемого топлива в регион проигнорировали.

Зато ожидания иностранных инвесторов более чем оправдались. Например, для ExxonMobil «Сахалин-1» стал настоящим клондайком: по расчетам инвестиционного банка Goldman Sachs, внутренняя норма доходности (IRR) проекта «Сахалин-1» превышает 20%, что значительно выше среднего показателя по 20 крупнейшим проектам компании (средняя по ним составляет 17%, подсчитал Goldman Sachs). Доходность «Сахалин-1» для ExxonMobil в 3,2 раза выше доходности инвестиций в ее крупнейший казахстанский проект Кашаган и в 4,4 раза превышает аналогичный показатель для крупнейшего австралийского СПГ проекта Горгон.

«Совокупный объем добычи с начала реализации проекта составил 147 млн т нефти и 33 млрд куб м газа, соответственно выручка – порядка $84 млрд, из которых около $25 млрд приходится на ExxonMobil», – подсчитал Суверов. По его словам, отдача от проекта для американской компании примерно в 2,5 раза превысила затраты по проекту: при общем размере инвестиций на уровне $36 млрд ExxonMobil вложила порядка $10 млрд.

Все свое

По условию соглашения инвестор освобождается от большинства налогов, но несет все риски и издержки, связанные с реализацией проекта. При этом расходы компенсируются за счет полученной продукции, объем которой вычитается из доли государства. Получается, что чем больше тратишь, тем меньше надо отдавать.

Конечно, компании-оператору не с руки транжирить деньги акционеров, пусть и с гарантией возврата, но на уровне менеджера стимула экономить нет: зонтик СРП ослабляет финансовый контроль внутри корпорации. Сахалинский эколог Виталий Горохов знает немало историй, иллюстрирующих расточительность менеджмента: «Им нужен подъемник для платформы. Рядом Япония, купите Mitsubishi за $2 млн. Нет! Тянут Caterpillar из Америки за $5 млн».

Подобный подход иностранные инвесторы демонстрируют к любой стройке, говорит сотрудник «Сахалина-1». «Все экспаты, работающие на проекте, живут в собственном «гетто» – это специально для них выстроенный коттеджный поселок в американском стиле и из американских же материалов. Каждый болт везли из Америки. Даже цемент под фундаменты домов – и тот американский. С одной стороны, смешно, а с другой – грустно: российским компаниям и экономике доставались всегда лишь крохи с их стола», – говорит собеседник «Ведомостей».

Аналогичные претензии к операторам неоднократно высказывала Счетная палата: по данным ведомства, компании-операторы ежегодно включали в состав возмещаемых затрат расходы, не связанные с реализацией проекта. Например, на проведение кооперативов, празднование Рождества и хэллоуина, покупку подарков и сувениров. В числе нецелевых расходов – также аренда элитного жилья для иностранных топ-менеджеров. Например, аренда восьмикомнатной квартиры площадью 336,4 кв. м в Большом Николопесковском переулке (в шаговой доступности от офиса Exxon на Новинском бульваре) обходилась российскому государству у $20 000 ежемесячно. В квартире проживала семья из 4 человек, отмечалось в отчете Счетной палаты за 2014 г. Аудиторы установили целый перечень подобных объектов недвижимости, арендуемых для топ-менеджмента.

«Вместо того чтобы приобретать имущество с последующей передачей его в собственность государству, они арендуют его по ценам, сопоставимым с ценой покупки», – сетовал аудитор Александр Жданьков в ходе выступления на коллегии Счетной палаты в 2013 г. По его словам, «Сахалин-2» арендует для своих специалистов 234 квартиры, что обходится почти в $6 млн в год. Таким образом, цена аренды за первые три года компенсирует полную стоимость недвижимости. «За такие средства можно было бы построить новое жилье или приобрести в собственность жилье на вторичном рынке, а не окупать каждые три года чужую собственность», – возмущался Жданьков.

Совокупные расходы на аренду и компенсацию жилья по проектам «Сахалин-1» и «Сахалин-2» в одном только 2014 г. составили $11,8 млн, говорится в отчете Счетной палаты. В целом же необоснованные расходы по двум проектам аудиторы в том же году оценили в $36,5 млн. Общая сумма за 2012-2016 гг., предложенная Счетной палатой к исключению из возмещаемых затрат по проектам «Сахалин-1» и «Сахалин-2», составила $113,4 млн, говорится в сообщении ведомства.

Но это крохи по сравнению со стоимостью имущества, которое было создано или приобретено в ходе реализации проектов и по условиям СРП должно быть передано в собственность государству. В 2018 г. Счетная палата оценивала это имущество в $24,3 млрд и указывала, что операторы не выполняют обязательства по его передаче. Обращала внимание она и на недостаточное участие в реализации СРП российских специалистов и организаций: у проекта «Сахалин-1» – всего около 49% заключенных контрактов приходятся на российских подрядчиков, у проекта «Сахалин-2» – только 40%.

«Мы думали только о благе России. Это были наивные иллюзии. Мы привыкли, что градообразующее предприятие все за собой тянет», – признавал в разговоре в 2007 г. с «Ведомостями» Евгений Краснояров, занимавший пост главы администрации Сахалинской области с 1993 по 1995 г. Но иностранные инвесторы продемонстрировали западный подход к социальной ответственности: рабочие места и налоги. «Крошки с барского стола», – сетовал Федоров. Он уверен, что Россия могла бы получить от этих проектов «несравнимо больше».

В подготовке статьи участвовала Екатерина Гробман