Как может измениться налогообложение нефтяной отрасли
Правительство ищет способ, как облегчить положение нефтяников
Цены на нефть упали вдвое, а доходность денежного потока российских нефтяных компаний самая высокая в мире – 8,4%, радовались в августе аналитики Goldman Sachs. Россиянам хватает денег и на капитальные затраты, и на выплату дивидендов. От краха компании спасла российская налоговая система, заключало Moody’s. А почти двукратная девальвация рубля сделала экономику проектов нефтяных компаний, у которых 90% затрат в рублях, суперэффективной.
Российские нефтяные компании платят налог на прибыль (20%), а также налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) и экспортные пошлины – большая часть выплат приходится на два последних налога. НДПИ и пошлину компании платят за тонну добытой или проданной нефти (и нефтепродуктов), их ставки привязаны к мировым ценам на нефть через цену Urals. Таким образом государство взимает налог с выручки компаний (валовой доход).
Такая система сложилась в начале 2000-х гг. В 1999 г. была введена таможенная экспортная пошлина на нефть, а в 2002 г. – НДПИ. В последние годы ставки налогов постоянно меняются. Но при цене нефти выше $25 за баррель государство получает почти весь прирост выручки, указывают в обзоре «Налоговая реформа нефтяной отрасли: основные развилки» эксперты Vygon Consulting. Например, в 2015 г. согласно Налоговому кодексу при росте цены Urals на $1 за тонну НДПИ увеличивается на $0,4, а экспортная пошлина – на $0,42 за тонну. То есть государство забирает $0,82 налогов из каждого дополнительного доллара выручки, объясняли эксперты. А при падении цен на нефть, наоборот, теряет.
Ненужная подушка безопасности
На первый взгляд кажется, что у российских нефтяников хоть и высокие налоги, зато есть толстая подушка безопасности на случай резкого падения цен. Но на практике в кризис государство не готово играть по правилам, которые само же придумало, и переходит на ручной режим. Например, в 2016 г. правительство обязало нефтяные компании дополнительно заплатить в бюджет 200 млрд руб. налогов. «Когда цены упали, нам предложили доплатить в бюджет. Получается, во время высоких цен государство должно было поделиться сверхдоходами с нами.
Но ведь не поделилось же», – расстроен собеседник в крупной компании. «Нефтегазовая отрасль – главный источник доходов для государства, поэтому в трудные времена она всегда будет подвергаться новой налоговой нагрузке», – заключает аналитик Raiffeisenbank Андрей Полищук.
Льготы как временное решение
Проблема налогообложения выручки заключается в том, что такой подход не учитывает динамику издержек компаний, говорит директор нефтегазового московского центра EY Денис Борисов. Если затраты нефтяников будут ежегодно расти примерно на уровень инфляции, как это было в последние восемь лет, уже к 2025 г. при цене в $40 за баррель нерентабельной станет добыча около 150 млн т нефти в год на участках в Западной Сибири, Волго-Урале и Тимано-Печоре, оценивает он.
А разработка капиталоемких проектов невыгодна уже сейчас, и, чтобы поддержать добычу, государство из года в год предоставляло компаниям самые разные льготы по пошлине и НДПИ. Сейчас их уже 20, указывал в презентации к президентской комиссии по ТЭКу министр энергетики Александр Новак. Льготы имеют около 400 месторождений, сейчас это 27% добычи, оценивали заместитель министра энергетики Кирилл Молодцов и аналитики Vygon Consulting. Есть льготы для разных регионов, отдельных залежей, высоковязкой нефти, трудноизвлекаемых запасов, шельфа, истощенных месторождений и т. д. Налоговый кодекс стал похож на справочник промысловой геологии, расстроены эксперты Vygon. При этом каждой льготе можно присвоить имя той или иной компании, ее пролоббировавшей, указывают они.
Система льгот сеет недовольство и между компаниями: портфель участков у них разный, выходит, у кого-то льгот больше, а у кого-то меньше. Есть и перекосы: например, льгота по НДПИ давалась истощенным месторождениям, запасы которых были выработаны больше чем на 80%, по данным Госбаланса на 2006 г. Но с тех пор компании запасы переоценили, и теперь выходит, что некоторые месторождения выработаны больше чем на 100%. Минфин особенно сильно критикует льготы по экспортным пошлинам, которые даются месторождениям для достижения IRR в 16,3%. У министерств нет компетенций для экономического анализа документов, которые предоставляет компания для получения таких льгот, рассказывают консультанты Минфина и Минэнерго. В результате льготы даются отчасти на глаз и велик риск ошибки или коррупции, отмечают они.
Больше нефти
Но раз бюджет зависит от объема извлеченной и проданной нефти, значит, добыча должна расти. Основную надежду Минэнерго возлагает на старые месторождения Западной Сибири, которые обеспечивают больше 300 млн т из примерно 530 млн т российской добычи нефти. Но это обводненные месторождения, и увеличить коэффициент извлечения нефти (КИН) здесь компании не могут – затраты не окупаются. Например, в сложной ситуации находится «Лукойл», говорит аналитик UBS Максим Мошков. Большинство его месторождений в Западной Сибири в той стадии разработки, когда либо будет быстро падать добыча, либо нужно сделать инвестиции для ее поддержания. С учетом экспортной пошлины в 42% «Лукойл» мог инвестировать в поддержание добычи при цене в $95 за баррель, а если бы пошлина снизилась до 36% – уже при $72 за баррель, оценивает аналитик.
«Мы не готовы рисковать отменой льгот»
Минэнерго предварительно договорилось с Минфином о введении НФР/НДД для месторождений с выработанностью от 5 до 80%, рассказал «Ведомостям» заместитель министра энергетики Кирилл Молодцов. Таким образом, по мнению Минэнерго, на новую налоговую систему не следует переводить новые и истощенные месторождения, которые льготируются. Льготы по ним должны сохраниться – рисковать их отменой и возможными выпадающими доходами бюджета мы не готовы (выпадающие доходы возникнут, так как добыча на данных месторождениях определяется текущим режимом фискальной нагрузки), объясняет он. Кроме того, мы считаем, что не нужно ухудшать условия для разработки месторождений Восточной Сибири, рассказывает Молодцов. По мнению Минэнерго, действующий механизм – единая методика предоставления льгот по экспортной пошлине на нефть, добытую в Восточной Сибири и Северном Каспии, – является оптимальным. С одной стороны, методика позволяет гарантировать норму доходности на уровне 16,3%, с другой – за счет оперативного мониторинга экономики месторождений максимизировать доходы федерального бюджета. Разработанного механизма замены действующих льгот на НДД в настоящее время нет и сложно представить, что такой вообще возможен, заключает замминистра.
Похожая ситуация и с другими зрелыми месторождениями. В результате средний по стране КИН составляет 27% при целевом в 35%, рассказывал Молодцов. Рост КИН всего на 1% при извлекаемых запасах в 18,2 млрд т прибавил бы российской добыче примерно 84 млн т нефти в течение 20 предыдущих лет, оценивает Мошков. Если же ничего не менять, добыча на действующих месторождениях к 2035 г. упадет с 470 млн т до 348 млн т нефти, оценивал Молодцов.
Теоретически, чтобы увеличить добычу, государство может пойти по пути еще большего расширения системы льгот и попытаться подстроить налоговую систему под самые разные сложные природные условия, какие только могут быть, рассуждает управляющий директор Vygon Consulting Григорий Выгон.
Но есть и другой путь – создать универсальную систему, которая будет учитывать экономику каждого проекта автоматически.
НФР и НДД
Идеальной налоговой системы в мире пока не придумали, каждая страна исходит из своих потребностей, предупреждают эксперты Vygon Consulting. Например, большинство стран, как и Россия, продолжают взимать налоги с выручки. Но самые продвинутые давно перешли на налогообложение финансового результата. Такой подход позволяет переносить налоговую нагрузку на тот период, когда проект начинает действительно приносить доход. Сейчас наша налоговая система похожа на пустыню с отдельными оазисами в виде льгот, переход на налогообложение дохода сделает оазисом саму пустыню, говорит партнер KPMG Антон Усов.
В России у «продвинутого» налога два названия: НФР (налог на финансовый результат) и НДД (налог на дополнительный доход). НДД известен еще с конца 1990-х гг., тогда его даже чуть не приняла Госдума. НФР Минэнерго и нефтяные компании лоббируют уже около года, и законопроект также уже внесли в Госдуму, но опять не сложилось. Философия налогов похожа, разница в параметрах и применении. Так, ставка для НФР – 60%, налоговая база – прибыль по лицензионным участкам, налог прибавляется к налогу на прибыль (20%). Ставка НДД плавающая и зависит от рентабельности проекта. Это так называемый Р-фактор – отношение накопленных доходов к накопленным расходам. НФР подходит для старых месторождений, а НДД – для новых. Минэнерго предложило попробовать НФР на 18 пилотах, чтобы нивелировать риски для бюджета. Законопроект даже поддержал премьер Дмитрий Медведев. Но Минфин посчитал НФР для пилотов адресной льготой и предложил собственный альтернативный вариант НДД. На президентской комиссии по ТЭКу президент поддержал Минфин. Теперь оба министерства будут работать над общей концепцией НДД и для новых, и для старых месторождений, рассказывал недавно министр энергетики Александр Новак. Правда, работа займет еще минимум год, говорил министр финансов Антон Силуанов.
Риск в триллионы рублей
Минэнерго представило президенту НФР для пилотов как эксперимент без рисков. К 2025 г. общая добыча месторождений вырастет почти вдвое – с 67 млн т до 114,4 млн т, а доходы бюджета за счет дополнительной налоговой базы – на 54% до 1,6 трлн руб., указывал Новак в презентации к президентской комиссии. Но это расчеты компаний, их достоверность не оценивалась, замечает Выгон. Последствия от введения НДД не просчитывались даже на таком уровне.
«Представьте, что новая система через пару лет после введения вдвое сократит нефтяные доходы бюджета. Что тогда делать? Отменять принятое решение? Перекладывать налоги на другие отрасли?» – говорил в интервью «Ведомостям» заместитель министра финансов Сергей Шаталов. Не все гипотезы Минэнерго могут быть справедливы, а значит, эксперимент похож на азартную игру со ставкой в триллионы рублей, говорил чиновник. Риски видел и президент Владимир Путин. «Финансовый результат – это не тонна, это такая подвижная очень вещь. Здесь сидят люди очень опытные, и у них работают такие хорошие специалисты <...> Я даже не пойму, что они нам с вами будут рассказывать. И финансовый результат будет минимальным все время, и налогооблагаемая база ничтожна», – заключал президент.
Компромисс
Мировой опыт изменения налоговой системы на первый взгляд хорош. В Великобритании отменили роялти в 2004 г., а уже в 2005 г. налоговые поступления увеличились на 9 млрд фунтов и продолжали расти до 2008 г., приводил данные руководитель группы KPMG по оказанию налоговых услуг компаниям нефтегазового сектора Сергей Щелкалин. В Нидерландах, по его данным, размер нефтяных налогов вырос в 1,5 раза с 2003 по 2008 г. А в США ускоренное списание затрат на бурение и вовсе привело к сланцевой революции. Добыча нефти в Штатах с 2011 по 2014 г. выросла с 267 млн т нефти до 428 млн т. С другой стороны, точных данных о том, что налоги выросли именно за счет изменения системы, нет, говорит сотрудник одной из консалтинговых компаний. За это время ведь выросли и цены на нефть, влияние могли оказать и другие факторы, допускает он.
Кроме того, страны, перешедшие на условный НДД, действительно столкнулись и с проблемой переинвестирования и занижения доходов – так называемым gold plating. При неправильной настройке фискальной системы компаниям выгодно инвестировать больше и больше, что может приводить к снижению налоговой базы и величины выплат в бюджет, объясняет Борисов.
Но Минфин в своей концепции НДД предложил сохранить страховку в виде НДПИ со ставкой в 30–40%. Это частично защитит бюджет, но насколько именно, посчитать сейчас невозможно, говорит Выгон. Экспортные пошлины Минфин предлагает отменить. По мнению эксперта, налоговые изменения все же можно провести с небольшим риском для бюджета. Введение НДД для новых месторождений даже с 2017 г. никакого влияния на бюджет страны в следующие лет пять не окажет, а переход на новый налог старых месторождений действительно можно начать с пилотных проектов, объясняет он.
