Инвестиции в инфраструктуру могут предотвратить глобальную стагнацию

По оценкам ОЭСР, к 2030 г. мировой ВВП удвоится, оборот международной торговли увеличится, что приведет к росту спроса на транспортные услуги. Объем авиаперевозок до 2030 г. будет расти на 4,7% в год, грузовых авиаперевозок – на 5,9%, морских контейнерных – на 6%, прогнозируют эксперты ОЭСР (см. график).

Справится ли с такой нагрузкой транспортная инфраструктура? «Короткий ответ – нет», – предупреждает ОЭСР: пропускная способность основных транспортных коридоров не позволит нарастить перевозки и на 50%, не говоря уже об их удвоении. Развитым странам нужно строить новые связки между существующими маршрутами, расширять «бутылочные горлышки» и поддерживать существующую инфраструктуру, развивающимся – существенно расширить протяженность транспортных сетей.

Цепная реакция

Инвестиции в инфраструктуру (включая телекоммуникации и электросети) до 2030 г. должны составить около 2,5% мирового ВВП в год, подсчитали эксперты ОЭСР. Потребности развивающихся экономик будут выше: им придется не только найти средства на создание новых объектов инфраструктуры, но и в обозримой перспективе существенно нарастить затраты на ее обслуживание.

Однако потребности превышают возможности. Сейчас национальным правительствам не до расходов: восстановление после кризиса замедляется, рост глобальной экономики темпами до 2,5% может стать «новой нормой», предупреждает Всемирный банк. Следом идут недозагруженные производственные мощности и низкая норма прибыли. Необходимость оздоровления бюджетов, снижения госдолга и, следовательно, фискальной консолидации в развитых странах (снижение расходов и повышение налогов) только замедляет экономический рост: сокращение госрасходов на 1% ВВП в развитых экономиках отнимает 0,62% реального ВВП, подсчитали в МВФ. При этом процентные ставки в развитых странах и так минимальны, так что мерами монетарной политики рост уже не оживить. Да и ликвидность до реального сектора не доходит.

Слабый экономический рост лишь усугубляет проблемы: продолжает расти долговое бремя, бюджеты теряют доходы, компании – прибыли – запускается цепная реакция. Выход – инвестиции в инфраструктуру, рекомендует Всемирный банк.

Эффект инвестиций

Во время рецессии мультипликативный эффект государственных инвестиций возрастает до 1–1,5 против 0–0,5 в период бурного роста, установили Алан Ауэрбах и Юрий Городниченко из National Bureau of Economic Research в статье «Измерение влияния фискальной политики на ВВП». Вложения в инфраструктуру дают быстрый результат в восстанавливающейся после кризиса экономике, указывает Всемирный банк: в строительстве и промышленности сразу создаются рабочие места, а рост занятости помогает поддержать потребление. Но главное – за краткосрочным повышением спроса следуют долгосрочные мультипликативные эффекты. Они неодинаковы и зависят от страны, региона, сектора. В развитых экономиках при увеличении госрасходов на 1% дополнительный рост ВВП может составить 0,1–0,2 п. п., указывают эксперты Европейского инвестиционного банка (EIB).

Например, Польша значительно нарастила финансирование в 2009–2011 гг. для подготовки своей устаревшей инфраструктуры к чемпионату Европы по футболу. Увеличение инфраструктурных расходов с 3,5% ВВП до 4,5% в 2005–2008 гг. добавило к темпам роста ВВП 0,25 п. п., дополнительные вложения в 1% ВВП ускорили экономический рост на 0,5 п. п. в следующие полгода, а спустя 6–9 месяцев начался рост частных инвестиций. Увеличение государственных вложений в инфраструктуру на 1 п. п. в Польше привело к росту частных на 0,75 п. п.

По оценкам Всемирного банка, развивающиеся экономики недоинвестируют в инфраструктуру $400–650 млрд ежегодно. Если бы страны Латинской Америки вкладывали рекомендованные Всемирным банком 4–4,5% ВВП (рекомендуемый уровень для развивающихся экономик, включая связь, жилищно-коммунальное хозяйство и энергетику), рост можно было бы ускорить на 2 п. п.

Развивающиеся экономики испытывают более острый дефицит инфраструктуры, поэтому и мультипликативный эффект вложений в развитие транспорта там сильнее. Например, ускоренный рост инвестиций в инфраструктуру в Азии в 2001–2005 гг. позволил странам региона расти быстрее в среднем на 1,6 п. п., подсчитали эксперты Всемирного банка.

Два лидера

Именно на активных инвестициях основывается китайская модель роста: при средних темпах роста ВВП в 9,9% в 1995–2010 гг. на инвестиции приходилось по 6–8 п. п. Инвестиции в основные средства (преимущественно в инфраструктуру) росли в среднем на 20–22% в год, их объем превышал 40% ВВП. Пик пришелся на кризисный 2009 год, когда инвестиции увеличились на 40%, а их суммарный объем достиг 67% ВВП.

Это позволило Китаю пережить кризис с рекордными показателями экономического роста – 6,8% в годовом выражении в IV квартале 2008 г. и 9,2% по итогам 2009 г. При этом большая часть вложений формально пришла из внебюджетных источников, указывает Институт развивающихся экономик (IDE): большинство китайских банков контролируются государством, они получили указания активнее предоставлять займы и инвестировать в масштабные инфраструктурные проекты, в итоге за 2008–2011 гг. отношение кредитного портфеля к ВВП выросло на 40 п. п., а основными заемщиками были крупные госкомпании. В последующие годы Китай, опасаясь перегрева экономики и пузырей в финансовом секторе и на строительном рынке, начал постепенно снижать темпы повышения инвестиций в инфраструктуру: в 2011 г. инвестиции в основные средства выросли лишь на 10%. При этом низкий дефицит бюджета, постоянный приток доходов и относительно высокий уровень процентных ставок позволяет Китаю при необходимости вновь вернуться к стимулированию роста.

США разгоняют экономический рост за счет вложений в инфраструктуру еще со времен президента Дуайта Эйзенхауэра. Во время принудительного бюджетного секвестра, начавшегося 1 марта, к неприкосновенным расходным статьям был отнесен и Федеральный дорожный трастовый фонд. США не первый год борются с безработицей, а дорожная администрация умеет убеждать: по ее оценкам, каждый $1 млрд, вложенный в дорожное строительство, создает 27 480 новых рабочих мест, из них лишь 6000 – непосредственно на дорожных стройках.

Неудачный опыт

Ставку на инвестиции в инфраструктуру как инструмент восстановления экономики делают и менее богатые страны. Они рассчитывают на частный капитал, который должен последовать вслед за государственными.

Главный способ – государственно-частное партнерство (ГЧП). Среди его основных преимуществ традиционно называют более высокую эффективность частных инвестиций по сравнению с государственными. Частники принимают на себя часть рисков – например, увеличения стоимости проекта или срыва сроков и стараются приложить максимум усилий, чтобы их избежать. К тому же именно привлечение частников позволяет государству начать брать плату за использование инфраструктуры – при полностью бюджетном финансировании введение платы, как правило, политически неприемлемо, указывает ОЭСР.

Правда, при недостаточно продуманной политике государственное партнерство может не только не уменьшить риски, но и стать дополнительной угрозой фискальной стабильности. Яркий пример неудачного опыта ГЧП – Португалия.

Эта страна была одним из пионеров ГЧП в континентальной Европе. Задолго до кризиса 2008 г. дефицит бюджета в течение нескольких лет держался на уровне около 5% ВВП при разрешенных маастрихтскими критериями 3%, а госдолг вырос с 48,7% ВВП в 2000 г. до 65,3% к 2008 г. (сейчас превышает 110% ВВП). Это заставило правительство обратиться к внебюджетному финансированию, и главной задачей стало развитие инфраструктуры.

Первые проекты в форме ГЧП запускались еще в начале 90-х. Их число в Португалии выросло с 13 в 1996 г. до 120 в 2010 г., 45% из них – в транспортном секторе. К 2010 г. Португалия стала крупнейшим в мире государством – инвестором в ГЧП: объем государственных вложений в совместные с частниками проекты превысил 10% ВВП при 8% ВВП в Великобритании и 2% ВВП в среднем по Евросоюзу. В Португалии появились современные скоростные автомобильные и железные дороги, выросло качество транспортных услуг.

Но одновременно на португальский бюджет легли рекордные обязательства: по оценкам ОЭСР, к 2015 г. выплаты государства по контрактам ГЧП составят 1% ВВП – сумма, неподъемная для бюджета. Среди условий предоставления помощи от ЕС и МВФ (в 2011 г. страна получила антикризисный кредит в 78 млрд евро) – улучшение контроля за проектами в форме ГЧП, в том числе независимый аудит всех незавершенных проектов и возможный пересмотр условий контрактов. Активно заключая соглашения о ГЧП, государство фактически просто переносило расходы на будущее. Система отбора проектов была непрозрачной и неэффективной, государство оказалось не способно оценивать риски и будущие затраты, а также принимало слишком много рисков на себя, чтобы привлечь частников. Например, большинство проектов по строительству и реконструкции дорог выполнялись на основе контрактов с эксплуатационным платежом государства – это означает, что частник не зависит от спроса на его объект, ему по контракту гарантированы выплаты из бюджета. Впоследствии такие контракты начали пересматриваться из-за недостатка средств в бюджете: дороги становились платными, но спрос не оправдал ожиданий. Этого можно было бы избежать, если бы проект был сразу грамотно структурирован и оценен, указывает португальский институт развития ГЧП Parpublica. Тройка кредиторов рекомендовала Португалии не заключать новые контракты в форме ГЧП, попробовать пересмотреть старые, снизив размер бюджетных выплат, выкупить часть объектов или даже свернуть проекты, находящиеся на ранней стадии.

Или хорошо, или никак

Низкое качество проектов часто приводит к разочарованию в частных инвестициях, указывает профессор Болонского университета Марко Перкоко в статье «Инвестиции в инфраструктуру и экономический рост в развивающихся экономиках» (опубликована в Journal of Infrastructure Development). Перкоко проанализировал опыт ГЧП в 80 развивающихся странах. Наиболее провальным оказался опыт Латинской Америки: из 1000 концессий, заключенных в 1985–2000 гг., пересмотрены были свыше 40%, в транспортном секторе – свыше 50%. В большинстве случаев пересмотр приводил лишь к росту обязательств бюджета. Все дело в общем уровне развития институтов, пишет Перкоко, в некачественной правовой системе частные инвестиции в столь сложной форме, как ГЧП, не дают ожидаемого положительного эффекта для развития инфраструктуры и экономики в целом.

В первую очередь необходима качественная система отбора проектов, указывает McKinsey: например, Южно-Корейский центр управления государственными и частными инфраструктурными инвестициями отклоняет в среднем 46% проектов, поступающих на рассмотрение. А если оптимизировать выполнение контракта и использование объекта, то можно сэкономить до 40% инвестиций в строительство инфраструктуры, подсчитали в McKinsey, тем более что производительность труда в строительстве традиционно существенно ниже средней по отраслям даже в наиболее развитых экономиках, например в США и Германии.

Проекты ГЧП должны быть либо очень хорошими, либо никакими – так формулируют главный принцип привлечения частных инвестиций и чиновники, и сами инвесторы, и кредиторы. Иначе не будет ни качественной инфраструктуры, ни положительного экономического эффекта.

Именно поэтому страны, сделавшие ставку на частные деньги в инфраструктуре, начали с создания специализированных институтов, координирующих инвестиции. В Испании в 2011 г. была запущена программа развития скоростных автомобильных и железных дорог стоимостью 11 млрд евро. Во Франции действует специализированная государственная гарантийная схема для приоритетных проектов ГЧП, на которую выделяется 10 млрд евро. Мексика создала национальный инфраструктурный фонд объемом в $20 млрд, из которого софинансируются проекты ГЧП.

В условиях ограниченного финансирования национальным правительствам по всему миру придется быть отважными и решиться вкладывать в инфраструктуру, резюмирует PwC в докладе «Инфраструктурные инвестиции во времена кризиса». Те, кто не осмелится инвестировать в развитие, лишь будут следить, как инвестиции с их территории перетекают в страны ОЭСР, Индию, Бразилию и Китай.