КС рассмотрит жалобу на возможность уклонения от наказания при бездействии МСУ

В Конституционный суд (КС) с запросом обратился судья Костромского областного суда Анатолий Шагабутдинов. Он просит проверить положение Кодекса об административных правонарушения (КоАП), которое позволяет органам местного самоуправления избегать ответственности в случае неисполнения обязанностей по взысканию из-за нехватки федеральных субсидий. «Ведомости» ознакомились с содержанием жалобы.

В 2021 г. Свердловский районный суд Костромы обязал администрацию города предоставить жилье сироте в соответствии с законами о поддержке сирот недвижимым имуществом. Решение суда вступило в законную силу 29 ноября 2021 г., и 16 декабря того же года по нему был выдан исполнительный лист. Но администрация города не исполнила это решение в установленный срок. В связи с этим 27 декабря 2021 г. судебный пристав возбудил исполнительное производство, а 18 января 2022 г. наложил исполнительский сбор в размере 50 000 руб.

Поскольку требование суда не было исполнено, администрация Костромы была привлечена к ответственности по ч. 1 ст. 17.15 КоАП – за неисполнение требований в срок, установленных приставом. Суд назначил штраф в размере 30 000 руб. Позже администрация вновь была признана виновной, на этот раз по ч. 2 ст. 17.15 КоАП – за повторное неисполнение того же требования после первого штрафа ей был назначен новый штраф 50 000 руб. Всего орган муниципальной власти штрафовали трижды.

Администрации решила через суд оспорить эти решения, указав, что не смогла исполнить обязательства из-за недостатка федерального финансирования: субвенции, выделенные на обеспечение жильем детей-сирот, оказались недостаточными, чтобы выполнить переданные полномочия. Именно на этом основании администрация потребовала применения ч. 5 ст. 24.5 КоАП, которая позволяет прекратить производство по делу, если нарушение произошло по причине нехватки средств. Сейчас производство по новому делу о взыскании было приостановлено в связи с подачей жалобы в КС.

Как отмечает судья Шагабутдинов в своем запросе, закон был дополнен новым положением, на которое и сослалась администрация лишь в конце 2024 г. Это говорит о том, что указанное обстоятельство, исключающее дальнейшее производство по делу и являющееся основанием для прекращения начатого производства, является безусловным. Шагабутдинов также сообщает, что использование положения статьи позволяет фактически уклоняться от наказания при бездействии.

Основной вопрос заключается в разграничении ответственности между государством и местным самоуправлением, считает директор юридической группы «Яковлев и Партнеры» Мария Яковлева. При неисполнении обязанностей ОМСУ фактически уклоняются от ответственности, ссылаясь на то, что речь идет о государственных полномочиях, а не о собственных, говорит она. Согласно сложившейся практике, ч. 5 ст. 24.5 КоАП нередко интерпретируется в пользу освобождения от ответственности ОМСУ. Жалоба исходит из того, что фактическая безнаказанность ОМСУ за бездействие влечет нарушение этих гарантий, поясняет Яковлева.

По ее словам, в делах о неисполнении судебных решений по переданным государственным полномочиям – например, в сфере обеспечения жильем или предоставления социальной помощи – органы местного самоуправления часто ссылаются на отсутствие у них соответствующей компетенции либо на невозможность исполнения обязательств. Это становится основанием для прекращения административных дел на основе соответствующей нормы.

Суть проблемы заключается не столько в самой норме, сколько в том, как она применяется судами и органами, ведущими административное производство, рассуждает Яковлева. Жалобы на такую правоприменительную практику поступают регулярно, особенно из регионов, где остро стоит вопрос исполнения решений судов о предоставлении жилья и других социальных гарантий, рассказала она.

При этом этот запрос в КС имеет невысокие шансы, прогнозирует юрист. Наивысшая инстанция, напомнила эксперт, ранее уже рассматривала подобные обращения и не склонна признавать нормы КоАП неконституционными, если у заявителя остаются другие способы защиты, будь то гражданский иск о взыскании компенсации за бездействие, жалоба в прокуратуру и т.д. Но при наличии устойчивой негативной правоприменительной практики суд может дать разъяснение о пределах применения этой нормы и указать на недопустимость такой практики, при которой бездействие органов не влечет юридически значимых последствий, несмотря на ущемление прав взыскателей.

Подход судьи неправомерно смещает фокус вины – с недосмотра государства на муниципалитет с необеспеченными полномочиями, говорит старший юрист Центра конституционного правосудия Милана Даова. По ее словам, распространение на последнего повышенного стандарта добросовестности и перекладывание ответственности за ошибки государства не отвечает требованиям справедливости и соразмерности.

Эксперт отметила, что ч. 2 ст. 132 Конституции обязывает государство передавать вместе с государственными полномочиями необходимые для их осуществления материальные и финансовые средства. И если государство не исполняет это обязательство надлежащим образом, ОМСУ объективно оказывается не в состоянии реализовать делегированные функции. «Иначе это было бы сродни ожиданию симфонии от музыканта, лишенного нот и инструмента», – сказала юрист.

На первый взгляд, судья Костромского областного суда защищает интересы граждан, чьи социальные права не реализованы из-за бездействия администрации. Но его позиция о недопустимости освобождения от ответственности органа, якобы не проявившего достаточной инициативы, может противоречить конституционным гарантиям местного самоуправления, заключает Даова.

«Ведомости» направили запрос в администрацию Костромы.