Какой будет Россия в 2030 году

Что делать с экономикой России ближайшие 15 лет и, главное, с какой конечной целью, обсуждали эксперты на диспуте Ассоциации независимых центров экономического анализа (АНЦЭА). Работа над Стратегией-2030 началась в июле по поручению премьера Дмитрия Медведева после его встречи с участниками экспертного совета при правительстве, а в октябре рабочая группа должна представить премьеру предварительный план.

Принятый год назад закон о стратегическом планировании требует, чтобы долгосрочный план социально-экономического развития страны разрабатывался раз в 6 лет, утверждался правительством и служил основой для формирования госпрограмм. Сейчас у России никакой официальной стратегии и целей развития нет. Концепция долгосрочного развития-2020, утвержденная правительством осенью 2008 г., утратила актуальность сразу же после ее подписания: мировой кризис изменил все условия. Некоторые предложения подготовленной экспертами в 2012 г. Стратегии-2020 правительство воплотило, но с выбором целей так и не определилось, и сам документ остался в статусе неформальных рекомендаций. Вместе с «программой Грефа», которую утвердили в 2000 г. и более с ней не сверялись, хотя частично реализовали, Стратегия-2030 будет уже четвертой попыткой за последние 15 лет сформулировать применимую к реализации программу социально-экономического развития.

За 15 лет стратегирования так и не сделан выбор, куда плыть, а все планы лишь о том, насколько быстро двигать веслами, заключает член экспертного совета при правительстве, декан экономического факультета МГУ Александр Аузан: «Но именно вопрос «куда», как мне представляется, центральный». Именно после доклада Аузана о необходимости долгосрочного целеполагания премьер поручил начать такую работу, рассказывали «Ведомостям» участники июльской встречи. Экспертный совет идею поддержал: в новый план могут войти многие по-прежнему актуальные идеи Стратегии-2020, но сама она уже не стратегия, а тактика, ее горизонт – 5 лет, кардинально изменились и социальные, и экономические, и политические условия.

Новый договор

Пока страна бесцельно «двигала веслами», ее направление несколько раз менялось, подвел итог на диспуте АНЦЭА Аузан. Менялись и ориентиры – социальный контракт, т. е. обмен ожиданиями населения и определенных установок власти, вызывая изменения и экономической политики. Первый общественный договор «Налоги в обмен на порядок» реализовывался в ходе реформ 2000-2003 гг., но быстро дал сбой. В Россию хлынул поток денег от дорожающей нефти, что изменило ожидания и власти, и населения: они трансформировались в «обмен стабильности на лояльность». Доходы росли, власть не вмешивалась в личные экономические дела населения, а население было согласно на ограничение своих политических прав. Из-за мирового кризиса 2008-2009 гг. пришлось пойти на модификацию договора – «увеличение социальных обязательств в обмен на лояльность». Это поддержало власть в ходе электорального кризиса 2011-2012 гг., но плохо сказалось на экономике, которая была не в состоянии тащить этот груз.

Поддерживать рост социальных обязательств не получалось, а начавшееся торможение экономики надо было чем-то возместить. «Оно было компенсировано расширением пространства: Абхазия, Крым, Арктика - это некая компенсация того, что страна движется все медленнее и все менее результативно», - говорит Аузан.

Доходы населения падают, но оно не протестует: к 2014 г. общественный договор изменился кардинально. «Мы теперь в другой формуле обмена ожиданиями - «ограничение потребления в обмен на принадлежность к великой державе, или на ощущение такой принадлежности», - фиксирует Аузан. Однако поддерживать такой обмен можно либо новыми военными победами, что чревато огромными рисками, либо большими проектами, а на это нет денег, указывает он: потенциал нового договора – еще один-два года.

Ловушка колеи

Когда положение трудное – надо думать об отдаленных временах и именно там находить ключ: чего хотим и куда плывем, объяснил Аузан. Работа экспертов над формированием образа будущего и Стратегией-2030 началась с опроса самих экспертов – 124 членов правительственного совета, рассказал он. Выяснилось, что плывем совсем не туда, куда хотим, и тому есть три причины.

О выборе приоритетов развития страны можно судить по тому, в какие сферы она инвестирует. Когда экспертов спросили, какую из сфер надо поддерживать в первую очередь, большинство – 66% - назвали здравоохранение и образование. Увеличивать инвестиции в инфраструктуру считают необходимым 57%, в ОПК – только 17%. Это – желаемое. А когда экспертов спросили, какие сферы, на их взгляд, получат увеличение бюджетной поддержки в реальности, - пропорции поменялись на прямо противоположные. Большинство – 59% - считают, что это ОПК; в рост финансирования инфраструктуры верят 13%, а образования и здравоохранения – всего 6%. Нынешняя ориентация инвестиций – это поддержка соответствующего образа будущего, и его надо просчитывать, заключает Аузан: «Военной сверхдержавы» (ставка на ОПК), «Страны умных людей» (ставка на человеческий капитал) или «Самой большой страны» (развитие инфраструктуры).

Однако вероятность того, что Россия сможет стать военной сверхдержавой, экономисты оценивают скептически: не позволяют небольшая и сокращающаяся доля экономики России в мировом ВВП и технологические ограничения. Два других варианта – ставка на человеческий капитал и на использование пространственного потенциала, развитие транспортных коридоров, - напротив, реальны. Более того: цели инвестиций и в человеческий капитал, и в расширение инфраструктуры заявлены официально. Но деньги почему-то идут не туда. Причины – в кризисе доверия, выяснилось в ходе опроса экспертов.

Отвечая на вопрос, как изменится доверие к ключевым институтам, большинство экспертов сочли, что оно или снизится, или не изменится, но точно не вырастет. Так, снижение доверия правительству считают вероятным 77%, его сохранение на текущем уровне – 20%, а рост – всего 3%; президенту – 34, 58 и 8%, соответственно; судебной системе – 49, 48 и 2%. Почти треть считает, что снизится доверие людей друг к другу, 60% – что его уровень не изменится, и только 7% - что оно вырастет. «Надежд на увеличение доверия нет, - констатирует Аузан. – А серьезным экономическим скачкам предшествует накопление доверия – резкий рост социального капитала».

Причина же нарастающего кризиса доверия – в представлениях о реальных интересах элит, принимающих государственные решения: считая желаемым горизонтом 9-10 и более лет, а возможным в текущих условиях – 5-6, большинство экспертов уверены, что в действительны планы строятся максимум на 3 года. Аузан суммирует выводы: «Как это работает: вложения в образование и здравоохранение – они когда дадут результат? Да Бог его знает – это очень длинные инвестиции, при этом [длинные] по отношениям к группам [элит], имеющих реальную переговорную силу». Поэтому развитие человеческого ресурса остается желаемым, но лишь декларируемым, не имея ничего общего между конечной целью и текущими интересами бюрократии. Шансы поддержки инфраструктуры несколько выше, продолжает Аузан: «Это строительные работы, это возможность разного вида оппортунистического поведения, тут есть разные заинтересованные группы. А ОПК – вообще классно: это и политически работает, и условия расходования средств достаточно непрозрачны».

«Ловушка развития» связана с тем, что у действующих институтов механизма стыковки текущих интересов и долгосрочной цели нет. Понимая, как она устроена, можно найти выход из нее, говорит Аузан: «Субъектом абсолютно любого выбора являются элиты, которые затем продвигают свою повестку в другие группы населения, за которые они конкурируют. И единственная возможность сформировать устойчивую стратегию на основе образа желаемого будущего – найти точки консенсуса элит в отношении этого будущего, и тогда независимо от тех или иных поворотов будет воспроизводиться основа стратегии».

Консенсусные точки есть даже у, казалось бы, непримиримых оппонентов, привел Аузан пример Алексея Кудрина, главы КГИ, и советника президента Сергея Глазьева: их высказывания об экономической политике диаметрально противоположны, но при этом Глазьев предлагает большую долю ВВП вкладывать в человеческий капитал, а Кудрин назвал человеческий капитал принципиальной целью. Но вместо поиска подобных точек совпадения взглядов идет прямо противоположное, отмечает Аузан: «Главная проблема страны – недоговороспособность, и ее элемент – короткие горизонты планирования, низкое доверие и маленькие группы, которые делят ресурсы».

Механизм исторического поворота

Увязать частные интересы разных игроков – чиновников, бизнеса, населения - и стратегические цели можно с помощью формирования «промежуточных институтов», предлагает Аузан. Например, население больше всего заинтересовано в образовании и здравоохранении, а чиновники – в повышении объема налогов. При этом инвестиционный ресурс населения – около 30 трлн руб. накоплений, вдвое больше, чем у государства или у бизнеса, сравнивает Аузан: «Но только оно вам копейки не даст в нынешних условиях». Если повысить прямые налоги – что все равно неизбежно, - но при этом дать людям возможность «голосовать рублем», т. е. самим выбирать, на что эти налоги направить, и при этом провести децентрализацию, оставляя повышенный налог региональным бюджетам, то в реализации такого решения сочетаются интересы и населения, и федерального центра, и региональных элит. Точно так же работают на стыковку интересов государства и населения накопительные пенсии – их нужно развивать.

Реальная ориентация на человеческий капитал возможна только в случае повышения переговорной силы самого человеческого капитала, уверен Аузан: «Нужны инклюзивные институты, в которых комфортно живется высококвалифицированным людям, занимающимся саморазвитием и развитием страны».

Для развития инфраструктуры «соединить» интересы государства и бизнеса могут механизмы частно-государственного партнерства. Найти ресурс на инновации в ОПК сложнее – потребителю они не нужны, потребуется придумать «интеллектуальный маневр». Набор подобных мер позволит совершить исторический поворот сначала к преимущественному использованию пространственного потенциала, а через него – человеческого, к «Стране умных людей», считает Аузан. «По любому вопросу можно найти заинтересованные группы – они всегда есть», - убежден Аузан.

Спрос на реформы

Слишком высокое присутствие в экономике государства при низкой эффективности его участия в ней – эта ключевая проблема развития была «диагностирована» еще в «программе Грефа», и 15 лет спустя диагноз повторен в «Основных направлениях деятельности правительства» (ОНДП), сравнил на диспуте АНЦЭА руководитель Экономической экспертной группы Евсей Гурвич. Проблема избыточного административного давления регулярно поднималась и правительством, и президентом, но давление только росло. Ориентация на развитие человеческого капитала и инфраструктуры ставилась еще в КДР-2020, а после кризиса – в сценариях развития до 2030 г., которые готовило Минэкономразвития, но так и осталась декларативной.

«Почему это не работает? Например, в КДР расписано, что чиновники и бизнес будут действовать так-то и так-то, но не сказано – почему они должны это делать», - говорит Гурвич. Необходимо создавать платежеспособный спрос на реформы, согласен он с Аузаном, иначе они останутся на бумаге, а экономика – в стагнации.

Без роста цен на нефть потенциал экономического роста – 1-1,5% в год, это в 2-3 раза меньше, чем у мировой экономики: доля России в мировом ВВП к 2030 г. сожмется с текущих 1,7% до около 1%, это примерный нынешний уровень Турции и Индонезии, сравнил Гурвич. Сожмутся и возможности государства. Нужны институциональные реформы и разгосударствление экономики, заключил он: «Это трудно. Но альтернатива – деградация нашей экономики».

Наиболее заинтересованные в реформах группы сейчас не бизнес, а часть бюрократии, полагающая, что текущая ситуация чревата быстрыми и большими сложностями и готовая искать выход, считает Аузан: «Она готова к роли участника [реформ]». Ожидания того, что текущий уровень цен на нефть – надолго, могут поспособствовать активизации интересантов, надеется главный советник аналитического центра при правительстве Леонид Григорьев: «Высокая цена нефти отключает мозги».

Если интересы исполнителей не учтены, то нет и мотивации к исполнению – в этом одна из главных причин и провала реформ, и того, что цели остаются на бумаге, объясняет федеральный чиновник. Так произошло со Стратегией-2020, к формированию которой бюрократия привлекалась недостаточно активно, говорил другой чиновник. А при обсуждении подходов к Стратегии-2030 основной вопрос – что мы делим, сетовал он: но нужно не только перераспределение госсредств, нужны условия для мобилизации частного капитала.