Полномочия ФАС предложено ограничить

Российская Федеральная антимонопольная служба (ФАС) - мировой рекордсмен и самое активное антимонопольное ведомство, следует из отчета Global Competition Review (среди ведомств, попавших в исследование). В 2013 г. она проверила 4228 сделок по слияниям (1/3 всех проверок в мире), возбудила 2635 дел по злоупотреблению доминирующим положением (80% таких дел) и вынесла 148 решений по картелям. Показатели кажутся «абсурдными», удивляются аналитики Global Competition Review. «Не могу даже представить, как они [сотрудники службы] справляются с таким количеством дел», - недоумевает один из наблюдателей, чьи слова приводятся в отчете.

Ответ на вопрос будет неутешительным, предупреждают аналитики Global Competition Review: сотрудники ФАС работают на пределе своих возможностей, а глубина экономического анализа «зачастую не соответствует уровню крупнейшего в мире антимонопольного ведомства». Но причина высокой нагрузки - не чрезмерное усердие сотрудников службы, а сложная нормативно-правовая база, которая слишком расширила зону ответственности ФАС, ставят диагноз эксперты.

Их российские коллеги предлагают разгрузить ФАС: вывести из-под ее надзора малый бизнес и незначительные нарушения, сосредоточить ее внимание на делах, где пострадала конкуренция, а не отдельные потребители, часть функций передать другим ведомствам. Некоторые инициативы поддерживает правительство, но сам антимонопольный орган не готов к такой реформе.

Экономический потребнадзор

Антимонопольное ведомство существует в России с начала 1990-х гг. Тогда по инициативе вице-премьера и основателя партии «Яблоко» Григория Явлинского был создан первый антимонопольный орган - Государственный комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур. Пережив несколько трансформаций и переименований, к концу 1990-х гг. ведомство превратилось в Министерство по антимонопольной политике. В 2004 г. оно было упразднено, а на его базе была создана служба. Руководителем ФАС стал член партии «Яблоко» и соратник Явлинского Игорь Артемьев.

Во время административной реформы ряд полномочий прежнего антимонопольного органа был передан другим структурам. Но с тех пор ФАС только усилила, и весьма значительно, свое влияние: кратно увеличила количество антимонопольных дел, а влияние распространила далеко за пределы защиты конкуренции.

Существенно выросло количество антимонопольных дел, указывают старший научный сотрудник РАНХиГС Вадим Новиков и ведущий научный сотрудник Института проблем правоприменения Элла Панеях в своем исследовании. Например, число дел о злоупотреблении доминирующим положением увеличилось более чем в 3 раза. Но очень часто служба преследует некрупные фирмы и за мелкие нарушения. 65% монополистов в составляемом ФАС реестре - представители малого и среднего бизнеса, а средний размер штрафа по делам о размещении заказов и рекламе в 2012 г. был чуть выше 25 000 руб.

Только 11% судебных дел в 2013 г. по ключевым антимонопольным статьям (злоупотребление доминирующим положением и ограничивающие конкуренцию соглашения) касались компаний из первой сотни (по годовому обороту), 36% дел - по решениям ФАС против малого и среднего бизнеса, приводит данные проведенного анализа Новиков. Монополистами ФАС часто называет даже индивидуальных предпринимателей. Например, монополистами, по версии ФАС, оказались Ольга Метелева, продававшая в Сыктывкаре крем-краску, Сергей Стеклянников, который занимался в Магадане очисткой, мойкой и дезинфекцией транспортных средств. Служба оштрафовала трех предпринимателей за сговор на рынке сахара в Новочебоксарске и еще трех - в Ростовской области за схожие цены на бензин.

Малый бизнес, как правило, не обладает рыночной властью и не может ею злоупотребить, указывают эксперты «открытого правительства». Замруководителя ФАС Андрей Цыганов с этим не согласен, хотя и признает, что компании из топ-100 занимают небольшую долю в антимонопольных делах. Проблема в локальных монополистах, объясняет он: «В США или ЕС потребитель всегда может съездить за покупками в соседний город, а в России он часто ограничен из-за неразвитой инфраструктуры». На таких локальных рынках монополисты вредны не меньше, чем «национальные чемпионы из топ-100», аргументирует Цыганов.

А в большом количестве дел виновата не служба, а российское антимонопольное законодательство, говорит Цыганов: оно обязывает рассматривать все жалобы. По нарушениям закона о конкуренции их приходит от 30 000 до 40 000 в год, приводит данные Цыганов: «На каждую мы обязаны отреагировать». Отсев достаточно серьезный, отмечает он: «Дела возбуждаем только в 10% случаев».

Но ФАС сам стимулирует людей жаловаться, указывают Новиков и Панеях. Например, в 2012 г. ФАС не просто оштрафовала МОЭСК за нарушения сроков техприсоединения к сетям (так называемые «дела дачников»), но пообещала через суд дисквалифицировать гендиректора компании Андрея Коновалова и пригрозила ему уголовным преследованием. Летом 2012 г. он покинул пост по собственному желанию.

Нет времени на анализ

За 2013 г. ФАС вынесла 8005 решений по нарушениям закона о защите конкуренции. В среднем дела расследуются в 9 раз быстрее, чем в ЕС, а экономический анализ упоминается только в 1,4% судебных дел, подсчитали эксперты «открытого правительства». Если анализ не упоминается в решении, это не означает, что его не было, возражает Цыганов: «Может быть просто ссылка на материалы дела». Кроме того, экономический анализ не проводится в делах о картелях и если нарушителем признается естественная монополия, отмечает он. А в делах, которые касаются конкурентных рынков, анализ проводится, заверяет Цыганов: «Без этого мы бы не выигрывали в судах».

Бизнес говорит о другом. «У нас ни в одном деле не был проведен опрос потребителей. Ни в одном деле не было теста гипотетического монополиста», - жаловалась на конференции «Ведомостей» «Антимонопольное регулирование в России» начальник отдела правовых рисков Сбербанка Татьяна Мачкова. Соблюдение территориальными органами ФАС приказа о порядке проведения анализа - это «проблемная зона» практически всех дел по доминированию, констатировала она. Исследование рынков осуществляется скоропалительно и без привлечения квалифицированных экспертов; географические границы рынков всегда определяются по административным границам регионов, невзирая на действительные границы обращения товара, поделилась на конференции итогами опроса корпоративных юристов Александра Нестеренко, президент Объединения корпоративных юристов.

Вместо того чтобы проводить экономический анализ, ФАС предпочитает придираться к ценам, жалуется топ-менеджер металлургической компании. Но регулировать цены бесполезно, считает он, цена - лишь результат: «Все равно что сбивать температуру, но не лечить саму болезнь». Нужно структурно менять конкурентную среду, не допуская создания новых монополистов и заключения сговоров, призывает собеседник «Ведомостей».

Чтобы служба могла сосредоточиться на «расследованиях экономически значимого масштаба», нужно сократить количество расследуемых дел не менее чем в 10 раз, призывают эксперты «открытого правительства».

Начать с малого

Чтобы разгрузить ФАС, эксперты «открытого правительства» предлагают не наказывать бизнес с выручкой менее 400 млн руб. за доминирование и сговор (кроме соглашений на торгах), а все дела по ущемлению интересов потребителей отдать Роспотребнадзору. Отказ от полномочий по защите потребителей на 70-80% сократит количество дел о доминировании, а иммунитеты для малого бизнеса разгрузят службу еще на 18%.

Летом премьер Дмитрий Медведев поручил Минэкономразвития подготовить предложения по «прекращению антимонопольного преследования субъектов малого предпринимательства» и уточнить полномочия ФАС по делам о защите прав потребителей.

Минэкономразвития поддержало идеи экспертов с некоторыми оговорками. Оно согласно дать иммунитет компаниям и предпринимателям, если выручка группы лиц не превышает 400 млн руб., запретить обвинения в картелях, если доля сговорившихся менее 10% рынка. Потребители же могут рассчитывать на защиту ФАС, только если они массово пострадали от монопольно высоких цен, считает Минэкономразвития, в остальных случаях отстаивать их интересы должен Роспотребнадзор.

ФАС согласна на введение иммунитетов для участников антиконкурентных соглашений, но не столь широких. Для рынка малоопасен сговор компаний, занимающих менее 5% рынка, признает Цыганов. А от защиты отдельных потребителей ФАС уже отказалась в четвертом антимонопольном пакете (принят Госдумой в первом чтении), напоминает он. «Но когда в целом городском районе не могут подключить газ, то, вполне вероятно, это нарушение антимонопольного законодательства», - предупреждает Цыганов, поэтому и в неценовых спорах за защиту интересов неопределенного круга лиц должна отвечать ФАС.

По другим вопросам служба не готова идти на компромисс. У многих локальных монополистов выручка ниже 400 млн руб., объясняет Цыганов: «Нельзя же людей маленького роста не наказывать за нарушение правил дорожного движения! Так же и с конкуренцией».

Меньше полномочий, больше конкуренции

На качестве работы ФАС сказывается не только вал антимонопольных дел, но и слишком широкая отраслевая компетенция, указывают участники экспертного совета «открытого правительства». Служба надзирает за госзакупками, торговлей, рекламой, иностранными инвестициями. Более чем за 20 лет количество законов, за которые отвечает ФАС, увеличилось с 3 до 16, говорил в марте Артемьев. При этом численность сотрудников почти не изменилась: 2900 человек - в 1992 г. и 3184 - в 2014 г.

Расследованием непосредственно антимонопольных нарушений законодательства занимается всего около 30% сотрудников ФАС, тратится тоже всего около 30% бюджета, подсчитывают эксперты «открытого правительства». «Когда нам передавали госзакупки, мы даже не думали», что большая часть времени будет тратиться на рассмотрение не антимонопольных дел, а жалоб по госзакупкам, признавал Артемьев. А именно более четверти ресурсов службы, пишут эксперты, еще более 8% - на контроль за рекламой и торговлей.

Эксперты предложили ФАС рецепт, как уделять больше времени антимонопольным делам: снизить нагрузку, отдав часть функций другим ведомствам. Контроль за закупками чиновников и госкомпаний они советуют отдать Росфиннадзору, контроль за рекламой - перераспределить между отраслевыми ведомствами, а торговлю рекомендовано перевести на саморегулирование. Нормотворческие полномочия ФАС должна отдать Минэкономразвития, иначе возникает конфликт интересов, призывают эксперты: служба готовит законы, которые потом сама и применяет.

Желающих нет

Но спроса на полномочия ФАС нет, следует из официальных отзывов на предложения экспертов (копии есть у «Ведомостей»). Роспотребнадзор и Центробанк (получил бы контроль за рекламой финансовых институтов) против дополнительной нагрузки. Росфиннадзор предупредил, что придется увеличить бюджет, штат и количество помещений для новых сотрудников, а Минздрав (контроль за рекламой лекарств) отказался обсуждать инициативы, пока официально не получит соответствующий законопроект. Замминистра связи Михаил Евраев (в прошлом начальник управления ФАС по контролю за госзаказом) считает, что нужно не отбирать у ФАС полномочия, а добавить новые: разрешить вносить в правительство поправки в отраслевое законодательство и объединить полномочия ФАС и Федеральной службы по тарифам (ФСТ) в едином регуляторе. Сама ФСТ, которая давно борется за единоличный контроль за естественными монополиями, по сути, оказалась единственным союзником экспертов: в целом поддержала все основные инициативы, кроме запрета на нормотворчество.

Минэкономразвития, которому Медведев и поручил провести ревизию полномочий ФАС, весьма осторожно отнеслось к предложениям экспертов. Нельзя системные проблемы в госуправлении решать исключительно передачей полномочий от одного госоргана другому, пишет замминистра экономического развития Олег Фомичев в отзыве на предложения экспертного совета. Его ведомство согласно только с постепенным переводом розничной торговли на саморегулирование и перераспределением функций по контролю за рекламой. Правда, смена регулирования в торговле не вопрос ближайшего времени, а следить за рекламой вместо отраслевых ведомств должны местные власти, уточняет Фомичев.

Не готова расставаться со своими полномочиями и сама ФАС. Все функции службы направлены на развитие конкуренции, заверяет Цыганов: «Ничего, кроме этого, в наших полномочиях нет». Если какие-то функции отнять, то сотрудников, которые занимаются конкуренцией, больше не станет, отмечает он: «Ясно, что если, например, исчезнет функция [контроля за госзаказом], то и эти 25% сотрудников куда-то перейдут». Тенденция, наоборот, другая, указывает Цыганов: к ФАС перешел контроль за закупками в оборонном секторе: «Это признак доверия к нам как к контролерам».

Власти мало не бывает

Контроль за госзаказом в оборонно-промышленном комплексе достался ФАС после упразднения Рособоронзаказа. Да и сама ФАС готова расширять свое влияние. Так, четвертый антимонопольный пакет предполагает, что для создания ГУПа или МУПа потребуется согласие ФАС, а правила недискриминационного доступа могут устанавливаться для услуг не только естественных монополий, но и любой компании с долей на рынке более 70%. Идея встречает серьезное противодействие со стороны бизнеса. Но нововведений могло быть существенно больше.

Изначально ФАС хотела принуждать монополистов публиковать условия работы с контрагентами, контролировать тарифы естественных монополий и распространить антимонопольное регулирование на интеллектуальную собственность. Эти поправки бизнесу удалось заблокировать на этапе согласования законопроекта, который ФАС пытается принять с 2012 г. Но от некоторых инициатив служба полностью не отказалась. Контроль за интеллектуальной собственностью может появиться «либо в самостоятельном законопроекте, либо перед вторым чтением» четвертого пакета в Госдуме, говорил Артемьев в интервью «Ведомостям» в сентябре.

ФАС упорно стремится к административному регулированию рынка вместо создания экономических стимулов к развитию конкуренции, ссылается Нестеренко на мнение корпоративных юристов в докладе об итогах деятельности службы в 2014 г. ФАС увеличивает свой аппаратный вес, считает эксперт «Деловой России» и участник рабочей группы экспертного совета при правительстве Алексей Ульянов (бывший сотрудник ФАС): «Чем больше контроля, тем выше зависимость бизнеса и отраслевых ведомств от решений антимонопольного органа». ФАС борется за власть, не осознавая последствий, сокрушается топ-менеджер крупного производителя, возникает конкуренция жалоб, а не продукта: «Защиту ФАС получает тот, кто первый пожаловался на конкурента». Защита хозяйствующих субъектов часто вырождается в попытки использовать антимонопольный орган для давления на партнера ради более выгодных условий контракта, говорит замдиректора Института анализа предприятий и рынков Высшей школы экономики Светлана Авдашева.

Потребители от этого не выигрывают, а бизнес проигрывает, сетует топ-менеджер крупной компании: растут риски для инвестиций. Предприниматели настолько запуганы санкциями своих же чиновников, что боятся воспользоваться даже рыночной конъюнктурой, говорит собеседник «Ведомостей»: из-за снижения курса рубля можно демпинговать на экспортных рынках, но производители боятся штрафов ФАС за доминирование из-за несоответствия внутренних и экспортных цен.

ФАС должна не цены фактически регулировать, а еще активнее добиваться развития конкуренции, призывает сотрудник крупного производителя удобрений: бороться с завышением тарифов естественных монополий и другими барьерами входа на рынок. Тогда высокие цены будут, наоборот, подстегивать конкуренцию, утверждает он: на рынок тут же устремятся инвесторы - и цены снизятся.

Для компаний страшны не столько оборотные штрафы, сколько то, что ФАС вмешивается в их коммерческую деятельность, считает Ульянов: служба может запретить компании ту или иную коммерческую практику, без которой компания понесет колоссальные убытки и потеряет конкурентные преимущества. А в развитых странах эти практики далеко не всегда будут считаться нарушениями, отмечает он.

Часто поведение, которое является нормальным элементом конкуренции, отдельными участниками рынка воспринимается как ущерб их интересам, объясняет Авдашева: например, для экономистов в словосочетании «ценовая дискриминация» нет ничего плохого. Без экономического анализа может возникнуть парадоксальная ситуация: запреты на злоупотребление доминирующим положением де-факто ограничат конкуренцию, говорит она.

Любую проблему ФАС пытается решить через выпуск законов, жалуется менеджер крупной компании: «Но запретительными мерами экономику не поднимешь». Риски неопределенности производители просто заложат в цену, предупреждает он. Законотворческая активность регулятора возросла в разы и зачастую участники рынка не успевают оценить изменения и инициативы ФАС, сетует Нестеренко: «А это чревато нарушением законодательства». Очень много сил тратится на изучение и борьбу с непродуманными инициативами ФАС, жалуется сотрудник нефтегазовой компании. Год ушел на борьбу с предложениями запустить механизм групповых исков по наиболее жесткой американской модели, приводит он пример. Главное - повышать качество антимонопольных расследований, призывает юрист крупной топливной компании, а законотворчество - «уже на втором месте». ФАС вместе с бизнесом должны определить предсказуемые правила игры, призывает он.