20 лет Путина: трансформация силовиков

Согласно распространенному мнению, нет другой социально-профессиональной группы, которая настолько бы выиграла в результате прошедших 20 лет, как силовики. Во-первых, сама эта группа колоссально разрослась, во-вторых, она стала не только стержнем российской политической системы, но общей его матрицей, тем, что иногда называют «глубинным государством». Это так и не так, во всяком случае, рост реальной роли силовиков происходил нелинейно, и фазу силовархии, по Дэниэлу Трейсману, которую можно считать кульминацией развития «государства силовиков», система уже прошла. Парадокс в том, что логика «революция пожирает своих творцов» применима и к конструкторам силового государства, многие из которых оказались не нужны выстроенной их стараниями машине.

В свое время, с приходом Владимира Путина к власти, когда он подтянул за собой тех, кого знал по предыдущей работе в КГБ/ФСБ и Петербурге, возникли мифы о засилье «питерских» и о «милитократии». И если в отношении питерских разговоры довольно скоро – с исчерпанием скамейки бывших коллег и друзей детства президента – прекратились, то в отношении милитократии они идут и поныне. Сам термин «милитократия» представляется неточным, речь скорее надо вести о «чекистократии», поскольку экспансии военных во властвующую элиту почти не наблюдалось. При этом, однако, говорить на основании анализа биографий и скрупулезных расчетов, показывающих сокращение прослойки высших управленцев с чекистским бэкграундом, о частичной утрате режимом силовой и правоохранительной составляющей было бы неправильно. Скорее наоборот: по своему внутреннему устройству, по действиям – как внутри страны, так и вовне, – по логике поведения, инструментарию, инстинктам наше государство сегодня представляет собой государство силовиков. Милитократии при этом нет, да никогда, по сути, и не было, есть неономенклатурная система с повышенной ролью силовой бюрократии.

Силовые корпорации

В советское время были три основные силовые структуры: армия, КГБ и МВД. В современной России их полтора десятка, отпочковавшихся в основном от прежних. Справедливости ради надо сказать, что размножение силовых структур имело место главным образом в 1990-е гг., когда и само государство, и его силовая составляющая были довольно слабы, а раздробление того же КГБ на несколько самостоятельных структур считалось способом избежать гегемонии чекистов. В последние же годы появилась всего одна новая силовая структура – Росгвардия, в которую отошла основная часть силового ресурса МВД. При этом две другие структуры – Роснаркоконтроль, возникший в 2003 г., и милитаризованная ФМС – были расформированы.

Сколько в сегодняшней России силовиков и правоохранителей? Примерно 4,5 млн человек, включая армию (1,9 млн), МВД (0,9 млн), Росгвардию (0,4 млн), МЧС (0,3 млн), ФСИН (0,3 млн), ФСБ с погранвойсками (0,2 млн). Это больше, чем в СССР, при том что Россия вдвое меньше СССР по населению. Это 6% всего трудоспособного населения страны.

Реформа 2016 г. не привела к массовому омоложению силового корпуса: сразу несколько глав служб и ведомств находятся на своих должностях больше 10 лет, среди них генпрокурор Юрий Чайка, председатель СКР Александр Бастрыкин, директор ФСБ Александр Бортников. Если добавить сюда Рамзана Кадырова, главу региона и одновременно самостоятельной, по сути силовой, структуры, он займет второе место между Чайкой и Бастрыкиным. Несколько особняком стоит многолетний секретарь Совбеза Николай Патрушев, не имеющий в отличие от остальных силового ресурса, зато обладающий большим ресурсом политическим. Только треть из топовых силовиков и правоохранителей – карьерные выходцы из своих корпораций, в случае Росгвардии, ФСИН, ФТС и МЧС во главе стоят выходцы из КГБ/ФСБ, ФСО. В подавляющем большинстве статусные силовики – ровесники Путина, и лишь один, глава ФССП Дмитрий Аристов (а также Кадыров), существенно его моложе.

Государство силовиков

Окончательная трансформация России в государство силовиков произошла в 2014 г. Именно тогда в корне изменилась логика принятия решений. Прежде ее можно было описывать в рамках распространенной на Западе модели «силовики-цивильники», теперь же силовики всегда первая рука, а остальные, будь то дипломаты, экономисты, политтехнологи, лишь обслуживают принятые в рамках силовой логики внутри- и внешнеполитические решения и по возможности минимизируют в своей сфере негативные их последствия.

После 2014 г. роль силовиков в обновившемся политическом режиме объективно возросла – институционально больше, чем персонально. Причиной тому менталитет правящих элит, где силовики не столько доминируют количественно, сколько идейно: они принесли туда свой корпоративный менталитет, амбразурное мышление. Опять же, в условиях ослабления всех политических институтов роль политического ресурса ослабевает, а силового, наоборот, возрастает. Мы имеем теперь не просто «силовое предпринимательство», описанное когда-то социологом Вадимом Волковым, а «силовую политику». В условиях полной зависимости судов от исполнительной власти и обвинительного уклона можно говорить и о «силовой судебной системе». Наиболее свежей иллюстрацией использования силового инструментария в российской политике могут служить выборы в Мосгордуму, где сначала силами экспертов МВД и ФСБ отбраковывались неудобные для власти кандидаты, а потом, когда возникли протесты, к делу подключились Росгвардия, СКР и суды. Вот те рычаги, которые использует власть для решения судьбы выборов.

За резким усилением силовиков в 2014 г. последовало их ослабление в 2016 г. В одних корпорациях (ФСО, ФТС, ФССП) произошло радикальное обновление руководства, часть – ФСКН, ФМС – были ликвидированы, другие, как МВД, оказались резко ослаблены в силу реорганизации, в третьих – Генпрокуратуре, СКР, ФСБ – произошло обновление на вторых этажах. Сошли с дистанции и влиятельные медиаторы межструктурного взаимодействия – Сергей Иванов, Евгений Муров. В результате силовая мегакорпорация в целом оказалась ослаблена и внутренне разобщена. Впрочем, после самой масштабной за все путинское время, даже с учетом 2001–2003 гг., чистки силовиков в 2016 г. остается ощущение наполовину сделанной работы.

Системообразующие конфликты

В последние десятилетия существования СССР с переменным успехом сторон на разных уровнях разворачивалось два основных системных конфликта: КГБ и партии в масштабах всей системы – и КГБ и МВД в масштабах силового блока. Собственно, со стороны МВД это была борьба не столько за первенство, сколько за известную самостоятельность. Соответственно, передачу Борисом Ельциным власти Путину в 1999 г. можно рассматривать как победу КГБ (сам Путин был третьим подряд премьером из этой корпорации, пробовавшимся на роль преемника). Правда, победу временную, поскольку Путин и те силовики, кто вместе с ним перешел с Лубянки в Кремль и на Старую площадь, оставаясь силовиками по менталитету, перестали быть ими по роли в системе и старое противостояние между публичной властью и силовиками отчасти воспроизвелось.

В терминологии «глубинного государства» применительно к России можно рассматривать два основных концепта: виртуально-конспирологический «силовой» и персоналистский путинский – «Большого президента», сложный конгломерат администрации президента, во многом наследовавшей ЦК КПСС, а также многочисленных представителей президента в органах власти, включая региональные. Это сегодняшняя реинкарнация командно-административной системы, та неформальная партия, «своего рода орден меченосцев внутри государства», о которой когда-то говорил Иосиф Сталин как о «командном составе и штабе». Силовики, вся их большая корпорация с Совбезом входят в № 2, но лишь как один из элементов.

Роль внутриэлитных конфликтов, в которых ни одна сторона не могла полностью победить другую, заключалась в том, чтобы обеспечивать относительную эффективность системы с помощью инструментов внутреннего контроля при отсутствии контроля внешнего, со стороны общества. Нечто подобное этой системе квазисдержек и квазипротивовесов, только в гораздо более сложной и изощренной форме, существует и сейчас. Сначала в 2003 г., отчасти в противовес ФСБ, создается ФСКН, потом, когда дело доходит до резкого конфликта между ними и публичной перебранки руководства, меняют обоих руководителей, а упор впредь делается на противовесы уже в самой ФСБ. В 2016 г. ФСКН и вовсе расформировывают.

Иначе развивалась ситуация с прокуратурой и СКР. Прокуратура вообще долгое время была ключевым звеном в силовой машине, и не случайно именно с прокуроров начались чистки силовиков в регионах, когда Путин стал президентом. Прокуратура служит своего рода мостиком между следствием и судами, конвертируя в уголовные дела и наказания материал, собранный теми же МВД и ФСБ. В середине второго путинского президентского срока, когда начинались поиски возможного преемника, именно генпрокурор Владимир Устинов, согласно ряду источников, стал неформальным кандидатом от силовиков. В середине 2006 г. его неожиданно отправили в отставку, а саму прокуратуру вскоре разделили на две части, зависимые одна от другой и по отдельности не представляющие собой грозной силы. Следственный блок был сначала выделен в автономную структуру внутри прокуратуры, а потом в самостоятельный Следственный комитет. Все это время ведомства и их руководство находятся в конфликте, то незаметно тлеющем, то вырывающемся в публичное пространство в полном соответствии с римским еще принципом «разделяй и властвуй».

ФСБ рулит?

Характерно, что Путин, едва став и. о. президента, назначил в качестве своих представителей в регионах два десятка действующих глав управлений ФСБ. Пара генералов ФСБ наряду с другими силовиками заняли посты полпреда президента в федеральных округах. Одновременно происходила экспансия представителей этой корпорации во все основные сферы и структуры управления, а Совбез во главе с Сергеем Ивановым стал своего рода «стратегическим правительством».

Лишь однажды растущее корпоративное влияние ФСБ пошатнулось. Это произошло в конце 2011 – начале 2012 г., когда в результате массовых протестов, которые ФСБ не смогла ни предсказать, ни предотвратить, суперведомство на какое-то время вышло из фавора. Московская полиция, наоборот, с точки зрения Путина, проявила себя наилучшим образом, и сразу после Болотной Владимир Колокольцев был назначен министром, а МВД получило возможность наряду с ФТС, Минюстом и рядом других ведомств ослабить контроль со стороны ФСБ в своем высшем руководстве. После Олимпиады в Сочи позиции ФСБ восстановились в полном объеме, что и было продемонстрировано не только возвращением кураторов на уровне замов во все ключевые управленческие структуры – от МИДа до МЭРа, но и целой серией громких дел против высшего руководства и генералитета всех силовых корпораций: МВД, МЧС, ВВ, ФТС, СКР...

Будучи бенефициаром в большинстве внешних конфликтов и контролером всех и вся, сама при этом не контролируемая никакими другими структурами, ФСБ представляет собой не единое суперведомство, а, скорее, сложный холдинг со своими серьезными внутренними конфликтами. Отдельные влиятельные структуры внутри этого холдинга, как, скажем, Служба экономической безопасности, глава которой представляет собой практически равновеликую директору структуру, выходят напрямую на Путина.

В самое последнее время ФСБ во многом утратила статус «неприкосновенной», и уже в этом году прогремело несколько возбужденных дел с обвинениями от крышевания обнальных площадок и мошенничества, контрабанды до банальных грабежей с участием офицеров спецподразделений ФСБ. Согласно данным Генпрокуратуры, число преступлений, совершенных сотрудниками ФСБ, увеличилось в 2018 г. в сравнении с 2017 г. на 70%.

Субъекты и объекты репрессий

Нарастание репрессивности режима стало особенно заметно с 2012 г., с развертыванием первого массового «болотного» дела с сотнями следователей и десятками осужденных. Чуть позже начались и репрессии против управленческой элиты, с 2015 г. вышедшие на свою нынешнюю мощность. Ключевую роль в осуществлении репрессий играет ФСБ, часто в подспорье с СКР или следственным комитетом МВД, у прокуратуры и судов роль тоже важная, но скорее служебная. ФСБ (центральные или региональные структуры) – застрельщик, СКР и прокуратура – реализаторы. При этом собственно ФСБ – и особенно персоны, непосредственно осуществляющие руководство репрессиями, обычно остаются за кадром. Лишь потом, часто после их перемещения или отставки, публика узнает какие-то детали вроде пресловутого «сечинского спецназа» – 6-й службы УСБ ФСБ во главе с генералом Олегом Феоктистовым, а затем его преемником Иваном Ткачевым, – стоявшего за всеми резонансными делами последних лет. Не стоит, однако, демонизировать конкретных персонажей – они лишь винтики, пусть и важные, большой репрессивной машины.

Репрессии последних лет затронули всех без исключения силовиков, в том числе и непосредственно их осуществлявших офицеров и генералов из ФСБ и СКР. Впрочем, подход был дифференцированным. Начиная с 2012 г. под ударом оказались Минобороны, ФСИН, МВД, ФТС, ФСО, СКР. До сих пор ни на высоком федеральном уровне, ни на высшем региональном публично под ударом не оказывались представители ФСБ, прокуратуры и судов – реальных звеньев репрессивной машины. Однако, похоже, ситуация меняется, и, согласно Генпрокуратуре, в тройку силовых ведомств с максимальным ростом числа расследованных в отношении их сотрудников преступлений в 2018 г. вошли, помимо уже упоминавшейся ФСБ (+69,5%), судебные органы (+118,5%) и Росгвардия (+277%).

Описанная нами ранее логика ослабления корпораций как самостоятельных игроков на политической сцене путем разделения административного, силового и финансового ресурсов справедлива и для силовиков. Именно она во многом стоит за репрессиями, затронувшими силовиков, будь то дело ГУЭБиПК МВД, ФТС, ФСО, раскручивающееся сейчас масштабное дело в ФСБ. Сегодня мощные смычки бизнеса с руководством ФТС, ФСО, ФСИН разрушены, и «сечинский спецназ» в ФСБ снова стал «кремлевским».

Гораздо более активно, чем в центре, репрессии в отношении силовиков идут в регионах, где только в 2018 г. под раздачу попало три начальника управлений МЧС, три начальника управлений Ростехнадзора, двое глав ФНС, по одному начальнику управлений СКР, МВД, Росгвардии и ФССП, один начальник и один замначальника СЭБ УФСБ.

Опухоль

Силовики за рамками тех важных служебных функций, которые они призваны выполнять в любом государстве, ведут себя как раковая опухоль. Силовые корпорации, как и все остальные, пекутся о своем корпоративном интересе, только ресурс у них, используемый часто в интересах узкокорпоративных и клановых, а не государственных, силовой. Некоторое время назад, когда предыдущая Госдума один за другим штамповала драконовские законы, о ней заговорили как о «взбесившемся принтере». Глядя на сегодняшние действия силовиков, казалось бы, впору говорить о них как о «взбесившейся гильотине». На самом деле это не совсем так. Это не столько силовики «лютуют», сколько власть, отвыкшая за долгие годы простых решений от более тонкого политического маневрирования, использует их как грубую силу – и против элит, включая бизнес, и против граждан. А дальше силовики поступают согласно известному принципу «у воды да не напиться?». Когда отдельные части машины начинают работать особенно интенсивно– и при этом в своих, а не всей машины интересах, – в результате страдают и другие части машины (например, бизнес), и машина в целом.

То, что позволяет Кремлю держать силовиков под контролем (их разобщенность и не просто нескоординированность, а конфликтность), причина их колоссальной неэффективности с точки зрения обеспечения безопасности страны и граждан. С этой точки зрения армия силовиков в России многократно превышает разумные пределы. Огромная армия силовиков представляет проблему и сейчас, и на перспективу. И в «прекрасной России будущего», о которой сейчас модно говорить, надо будет предусмотреть им место. Иначе они найдут и обустроят его сами.

Автор – старший научный сотрудник Chatham House

Это последняя статья из цикла о 20 годах правления Владимира Путина.

Предыдущие статьи цикла:

Кирилла Рогова — читайте здесь,

Сергея Гуриева — здесь,

Юрия Сапрыкина — здесь,

Дмитрия Тренина — здесь,

Александра Кынева — здесь,

Николая Петрова — здесь,

Глеба Павловского — здесь.