Экстенсивный рост расходов не обеспечивает роста экономики
Министр финансов Антон Силуанов о параметрах нового трехлетнего бюджета
События последних недель продемонстрировали, что внешние условия для российской экономики могут быстро меняться. За короткий период времени цены на нефть, которые еще совсем недавно торговались около отметки в $50 за баррель, опустились ниже уровня $40.
Одновременно с этим доходности американских десятилетних казначейских облигаций, оттолкнувшись от уровня 1,55% на дату второго этапа размещения наших еврооблигаций, выросли до отметки 2,25% в настоящее время, что привело к серьезной распродаже на всех мировых долговых рынках. Российский рынок также не избежал этой участи: с минимальных уровней ниже 8% годовых в сентябре этого года доходности российских десятилетних бумаг подпрыгнули до отметки в 9%.
Произошедшее в очередной раз продемонстрировало важность консервативного подхода к прогнозированию нефтяных котировок и макроэкономической динамики в рамках бюджетного планирования. Впервые за последние два года в 2017 г. у нас будет высокая вероятность обойтись без дополнительных бюджетных секвестров.
В чем заключается искусство экономической политики? Оно заключается не в том, чтобы угадать, сколько точно будет стоить нефть через год, а в том, чтобы при любом из возможных сценариев развития событий четко понимать, что будет необходимо делать. Основывая бюджет на оценке $40 за баррель, мы понимаем, что, даже если реализуется стрессовый сценарий и цены упадут до $30 за баррель, нам не придется полностью переверстывать весь бюджет, а можно будет ограничиться реализацией точечных мер.
Необходимым (но, конечно же, недостаточным) условием для активного восстановления инвестиционной активности в частном секторе является предсказуемость и стабильность условий ведения бизнеса. Бюджетная политика в этой связи отвечает за формирование стабильных и предсказуемых макроэкономических и налоговых условий. Через постепенное снижение доли государственных расходов в процентах от ВВП и дефицита бюджета в ближайшие годы мы создаем условия для роста частного спроса. И как показывает и наша история, и мировая, рост доли частных расходов будет означать более высокий, здоровый и устойчивый рост экономики. Новое макроэкономическое равновесие, на которое мы нацеливаем нашу политику, должно характеризоваться низкой и стабильной инфляцией, низкими долгосрочными процентными ставками, устойчивым реальным эффективным курсом национальной валюты, устойчивыми показателями рентабельности и конкурентоспособности бизнеса, а также стабильными налоговыми условиями.
Именно этого, по нашему мнению, должен достичь рассматриваемый сегодня в Государственной думе в первом чтении проект закона о федеральном бюджете на 2017–2019 гг. Что в этом проекте направлено на обеспечение стабильности и предсказуемости?
Первое. Мы возвращаемся к подготовке федерального бюджета на трехлетний срок и демонстрируем, что даже в условиях постоянных цен на нефть на уровне $40 за баррель мы сможем обеспечить стабильность развития государственных финансов и макроэкономической ситуации. И что очень важно – поставленные макроэкономические цели достигаются без увеличения налоговой нагрузки на бизнес.
Второе. В проект бюджета заложена постепенная бюджетная консолидация, которая к концу трехлетки позволяет достичь дефицита на уровне 1% ВВП. Необходимо понимать, что бюджетный дефицит по своей экономической сути ничем не отличается от налога: в случае следования политике инфляционного таргетирования Центральным банком этот налог принимает форму высоких реальных процентных ставок, в случае более мягкой денежно-кредитной политики – роста инфляции, что является налогом на население и приводит к росту показателей бедности.
Третье. В качестве ключевых выбраны такие меры бюджетной консолидации, которые помимо исправления бюджетных дисбалансов позволяют оказать положительное влияние на долгосрочные темпы роста российской экономики. Замораживание бюджетных расходов при прочих равных открывает дорогу для более мягкой денежно-кредитной политики Банка России, что будет стимулировать рост частных инвестиций. Улучшение администрирования ключевых налогов, сборов и взносов во внебюджетные фонды помимо положительного бюджетного эффекта позволяет выравнивать конкурентные условия на отдельных рынках, перейти от конкуренции по принципу «кто меньше заплатит налогов» к конкуренции по принципу «кто эффективнее». Повышение нормативов дивидендных выплат государственных компаний является дополнительным стимулом для сокращения их издержек и повышения эффективности реализуемых инвестиционных проектов.
В ближайшие годы очень важно придерживаться установленных потолков бюджетных расходов даже в случае реализации более оптимистичного сценария с ростом уровня цен на нефть. В ситуации низкого уровня безработицы и в условиях поддержания стабильной инфляционной ситуации рост бюджетных расходов заставит Банк России держать более высокий уровень реальных процентных ставок, а структура ВВП будет меняться от частных расходов к государственным. Более того, отсутствие бюджетных сбережений в данной ситуации де-факто направит экономику к равновесию, аналогичному тому, которое получилось в 2014 г.: с низкой конкурентоспособностью отечественных производителей, низкими темпами экономического роста и высокой уязвимостью перед внешнеэкономической конъюнктурой.
В настоящее время благодаря снижению реального курса рубля с уровней голландской болезни докризисного периода отечественные компании вернули себе утраченную конкурентоспособность. Мировая практика демонстрирует, что единственной возможностью существенно снизить волатильность реального курса рубля и, следовательно, повысить конкурентоспособность бизнеса является макроэкономическая конструкция, предполагающая формирование и использование накоплений иностранных активов бюджетным сектором. Лучшим образцом такой политики в последние десятилетия стала Норвегия. Именно в этом направлении мы и работаем в настоящий момент при разработке новой версии бюджетных правил.
Среди проблемных моментов текущего бюджета стоит отметить некоторое ухудшение структуры бюджетных расходов на фоне серьезной экспансии расходов консолидированного бюджета в процентах от ВВП. Общий объем расходов консолидированного бюджета с 29,4% ВВП в 2005 г. вырос до 33,5% ВВП в 2011 г. и 37,3% ВВП в 2016 г. При этом экономический рост, который в 2005 г. составил 6,4%, остановился. Очевидный вывод: источником ускорения роста экстенсивный рост государственных расходов не является. При такой экспансии бюджета доля расходов на образование в структуре расходов снизилась с 11,4% в 2013 г. до 10,0% в 2017 г. (в то же время при росте расходов на здравоохранение с 9,2 до 11,0%). В этих условиях на фоне бюджетной консолидации предстоящих лет будет необходимо через реализацию структурных мер как в доходной, так и в расходной части бюджета обеспечить увеличение бюджетных расходов по ключевым направлениям, способствующим ускорению долгосрочных темпов роста, в первую очередь расходов на инфраструктурное строительство и образование. Детальная проработка таких мер – главная задача для Министерства финансов в 2017 г.
Автор – министр финансов России