В июне 2016 г. президент дал поручение усилить ответственность должностных лиц правоохранительных органов «за совершение действий, приведших к необоснованному уголовному преследованию предпринимателей и прекращению ими хозяйственной деятельности». 29 сентября на заседании в Кремле Сергей Иванов сообщил, что во исполнение этого поручения подготовлены поправки, увеличивающие размер наказания по статье 299 УК (карающей за привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности) и статье 169 УК (устанавливающей ответственность за воспрепятствование законной предпринимательской деятельности), а также предполагается передать следствие по последней статье сотрудникам Следственного комитета (СК; по статье 299 оно и так ведется СК).
Анализ судебной статистики показывает, что реформируемые статьи «мертвые», поэтому их тяжесть не имеет значения. На практике российскими правоохранительными органами они не применяются. В 2015 г. по каждой из них в суд было направлено только одно дело и в обоих случаях дела были прекращены в суде. В 2014 г. в суд было направлено четыре дела о привлечении заведомо невиновного и 23 дела, связанных с воспрепятствованием предпринимательской деятельности. Однако и в этих 23 случаях ни разу речь не шла о работниках правоохранительной системы – статью применяют скорее в отношении сотрудников регистрационных и лицензионных органов. Нам удалось найти лишь одно дело, в котором речь шла о работнике правоохранительных органов, – оно было прекращено на стадии следствия.
Нормы ст. 299 сформулированы так, что могут быть применены лишь в редких случаях, когда есть прямые доказательства того, что следователь или дознаватель знал о невиновности подозреваемого и тем не менее привлек его к ответственности – например, с помощью фальсификации доказательств. Конструкцию ст. 169 трудно приложить к правоохранителям – она описывает скорее работу лицензионно-разрешительных и контрольно-надзорных органов (что и находит отражение в небольшой судебной и следственной практике). То есть изменение тяжести и даже корректировка следственной практики по этим статьям никак не повлияют на состояние делового климата и заведомо не позволят выполнить поручение президента по существу.
Действенные способы ограничения произвола правоохранительных органов – не важно, в отношении рядовых граждан или предпринимателей, – лежат не в плоскости изменения уголовных норм, а в создании и поддержании правоприменительных механизмов, в организационном дизайне. Логика правоприменения принципиально отличается от логики чистых правовых конструкций тем, что включает мотивы и ограничения, свойственные организациям и коллективам, а они не описываются юридическими категориями.
Сегодня в России отсутствует инстанция, которая одновременно имела бы законные полномочия и ведомственные стимулы для расследования и доведения до суда дел по заявлениям граждан, пострадавших от преступлений сотрудников правоохранительных органов. Конкуренция между спецслужбами, карьерные интересы руководителей и периодические кампании иногда приводят за решетку «оборотней в погонах». Но это результат текущих «раскладов», а не работающий правовой институт. Граждане, в том числе предприниматели, не имеют возможности мобилизации уголовного права против самих правоприменителей.
Для того чтобы работали статьи УК и УПК, которые включены туда для защиты граждан от злоупотреблений со стороны правоохранительных органов, причем по сигналам или заявлениям самих потерпевших, необходим независимый от этих органов механизм применения таких статей, а также организация, для которой это является основным функционалом, пусть не единственным.
Какие могут быть варианты? Как минимум три: прокуратура, специально созданный орган или суд.
По исторической логике, в том числе советской, полномочия и прямые функции надзора за правоохранительными органами, возбуждения и расследования дел против их сотрудников имела прокуратура. Она была наделена полномочиями на полный цикл уголовного преследования от заявления потерпевшего до передачи дела в суд и не была связана корпоративными интересами с милицией и ее следственными органами. Ее полномочия, правда, стремились к бесконечности, а потом были сведены почти к нулю. После передачи следствия от прокуратуры в Следственный комитет в 2007 г. ее возможности для надзора за другими правоохранительными органами сильно сократились. Сейчас кроме поддержки гособвинения прокуратура занята в основном общим надзором, где она дублирует или регулирует работу надзорных органов и до сих пор не может найти себе адекватного места. Ожидать от прокуратуры действенного выполнения задач по защите предпринимателей (а такие задачи президентом ей были поставлены) можно при наделении ее узкими, но сильными полномочиями по надзору и уголовному преследованию в отношении государственных органов, включая правоохранителей.
Мировой опыт говорит о том, что борьбу с должностными, в том числе коррупционными преступлениями эффективно может вести независимый орган, наделенный всеми полномочиями. Это может быть специальная прокуратура, как в Испании и некоторых других европейских странах, или отдельный орган, подотчетный парламенту, независимый от исполнительной власти и имеющий полномочия на оперативные и следственные действия (такая практика отлично зарекомендовала себя в Сингапуре и Южной Корее).
Осуществлять действенную защиту граждан от недобросовестных правоохранителей могли бы и непосредственно суды. Подача заявлений о неправомерных действиях правоохранителей напрямую в суд может быть предусмотрена процедурами частного обвинения, при котором судья бы возбуждал уголовное дело, а потерпевшая сторона собирала бы доказательства и выступала в качестве обвинителя. Но суд в нынешнем его состоянии не обладает организационными возможностями для уголовного преследования. Одна из идей, которая высказывалась российскими правоведами и по которой идут дискуссии, – введение института следственных судей. На них могли бы быть возложены функции в части закрепления доказательств, в том числе при обращении в суд предпринимателей в случаях необоснованного преследования.
Есть, возможно, и другие варианты. Но главное – переориентация усилий по защите предпринимателей с уже много раз показавшей свою безрезультатность политики правки отдельных статей на продуманную политику изменения правоприменительных механизмов и организационного дизайна правоохранительной сферы.
Авторы – научный руководитель и научные сотрудники Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге