Новая номенклатура: принятие решений

Целая серия неожиданных кадровых перестановок последнего времени заставила по-иному взглянуть на механизмы и технологии принятия системой решений. Именно кадровые решения как наиболее многочисленные, обозримые, разнообразные и при этом сопоставимые позволяют лучше понять процессы принятия решений в целом, скрытые от глаз публики. Есть у кадровых решений и своя специфика. За редкими исключениями, будучи объявлены, они реализуются. Впрочем, и тут есть простор для корректировок: они могут касаться статуса (например, членство в Совете безопасности, как, например, в случаях Бориса Грызлова, Виктора Золотова, Сергея Иванова), объема полномочий, ограничений самостоятельности в формировании команды.

Кто и как готовит и принимает решения? Начнем с того, что большая серия кадровых решений последних двух лет выглядит последовательной и хорошо продуманной, что свидетельствует как минимум о том, что они принимались в рамках общей логики и из единого центра. Окончательное решение – за президентом. Кстати, резко увеличилась номенклатура позиций, на которые назначает президент. Растет и число президентских представителей – как формальных, так и неформальных, которыми сегодня, по существу, являются и губернаторы. Это выстраивание горизонталей – выведение кадровых решений из-под чисто ведомственных юрисдикций. На самый же верх вертикалей вместо их строителей и хранителей сегодня приходят комиссары.

Любовь к пасьянсам

Личное участие президента в принятии кадровых решений не означает единоличности, абсолютной самостоятельности в их принятии. При относительно рутинных назначениях цепочка выглядит следующим образом: предложения ведомства – аппарат правительства – администрация президента/полпредства – президент. Возможность влиять на принимаемые решения есть, безусловно, и у лиц помимо этой цепочки. Они могут инициировать одни кадровые решения, подталкивать к другим. Как подталкивать? Помимо обращений к главному лицу это вброс компромата, но своевременно, скажем, когда решается вопрос о назначении на новый срок или продлении контракта.

Многие кадровые решения – результат аппаратной борьбы и конкуренции разных групп внутри элиты. Она может принимать разные формы. При этом лоббисты и бенефициары отставок и назначений на освободившееся место, как правило, разные. Кадровые подвижки должны быть сбалансированными. И, например, в ситуации клинча, когда стороны схлестываются в остром личном конфликте, убирают обоих. Так было в 2008 г. с Виктором Черкесовым и Николаем Патрушевым, так, по-видимому, будет и с нынешними антагонистами Александром Бастрыкиным и Юрием Чайкой.

Кадровые пасьянсы – это то, в чем Путин большой мастер. Он их долго продумывает и тестирует реакцию на возможные назначения на разных людях из своего окружения. Да, сегодня большинство решений он может принимать фактически единолично, но это не значит, что они не должны учитывать реалий: вопросов балансов внутри элиты; издержек и выгод от перестановок, совместимости, имиджа и проч. Кадровые решения могут вынашиваться долго, а потом что-то служит триггером, и они проводятся в жизнь. И в силу разрыва во времени между «виной» и «наказанием» или между «целью» и «средством» они зачастую кажутся неожиданными, не вытекающими из логики развития до и после.

В персоналистской системе с развитыми сетевыми связями и формируемыми на их основе командами кадровая замена на самом верху, в случае если это не просто «подъем этажей», означает целую даже не цепочку, а пирамиду кадровых подвижек на более низких уровнях. И хорошо, когда команде замененного начальника есть куда перемещаться вслед за ним.

Тайминг задается либо внешними обстоятельствами (как, например, замены премьеров под выборы и формирование впоследствии новых правительственных команд или ритуальные жертвы под те же выборы, как, например, в случае с отставкой Дмитрия Ливанова), либо субъективными факторами. Зачастую кадровые решения и вовсе не являются первичными, а следуют из соображений более общего порядка: смены курса или его демонстрации, соблюдения баланса сил между основными элитными группами и др.

Решения могут быть обращены вперед (проактивные) и назад (реактивные). Реальные цели обычно не декларируются, и представление о них позволяет получить анализ персон. Например, когда отставной чекист 63-летний Владимир Булавин заменяет на посту главы ФТС более молодого Андрея Бельянинова, то это, скорее всего, означает не приход в ФТС новой команды, а подготовку к ликвидации службы с распределением ее полномочий в пользу ФСБ и ФНС. А недавние назначения адъютантов Путина на посты губернаторов тоже выглядят как присылка временных управляющих, призванных решить более важную сегодня для Кремля задачу усиления контроля, а не развития регионов после кризиса.

Спонтанность и расчет

Насколько спонтанны или, наоборот, рассчитаны исподволь кадровые решения? Обычно есть элементы того и другого: совсем уж спонтанных кадровых решений на высоком уровне быть не может, но и элемент импровизации, особенно во времени объявления решения, есть. Косвенно о плановости или, наоборот, неожиданности решений может свидетельствовать их очевидная преждевременность-несвоевременность: вскоре после назначения, до истечения срока контракта, в разгар политической кампании или сезона и др. Сама система не склонна раскрывать логику принимаемых решений и, стремясь представить внеплановые замены более логичными в плане сроков, все время апеллирует к тому, что, мол, заранее договорились о работе не до конца срока, а на год вместо трех (в случае Владимира Якунина), четыре вместо шести (в случае Сергея Иванова). Еще один признак, свидетельствующий о спонтанности, – отсутствие подготовленной замены, когда освобожденный пост длительное время остается вакантным. И наоборот, в случае планового перемещения по обоюдному согласию чиновник получает возможность оставить своего человека в качестве преемника. Как это, например, сделал Сергей Шойгу, уйдя сначала из МЧС, а потом с поста губернатора Московской области.

Представление о сложной и меняющейся механике принятия кадровых решений пусть не на первом, но на втором уровне властной пирамиды дает действовавшая в 2005–2012 гг., а отчасти сохранившаяся и сегодня система назначения губернаторов – одна из немногих с четко прописанными процедурами. Принятый в 2004 г. порядок предусматривал, что полпред на основе предварительных консультаций с общественными объединениями региона отбирает трех кандидатов, которых впоследствии руководитель администрации президента (АП) представляет президенту. Один из претендентов предлагался партией, обладавшей большинством в региональной думе. Впрочем, уже тогда на практике ключевую роль в подборе кандидатов на всех этапах играла АП. Вначале полпредство готовило широкий список из десятка и более кандидатур и представляло его в АП. В подготовке шорт-листа участвовали кремлевские чиновники, включая замглавы АП Владислава Суркова и «кадровика» президента Виктора Иванова. По короткому списку из нескольких кандидатур и проводились консультации с местной элитой. Собеседования с претендентами проводили Сурков и глава АП – тогда Дмитрий Медведев. Получивший назначение на пост губернатора уже в пору тандема Никита Белых вспоминает, что его встречи по этому поводу в Кремле проходили в такой последовательности: Сурков – Нарышкин – Путин – Медведев. В 2009 г. в рамках повышения роли партий в политическом процессе формальное право выдвигать кандидатов и предлагать их президенту было предоставлено партии, имеющей большинство в региональном законодательном собрании, читай – «Единой России».

Наличие строгого документально закрепленного регламента отнюдь не означает его неукоснительного соблюдения. Известен случай, когда кандидата на пост и. о. губернатора позвали для окончательного утверждения к Путину. Пока он дожидался в приемной, через другую дверь к Путину привели другого кандидата, лоббировавшегося другой группой в элите. Он-то и получил назначение.

Кнут или отсутствие кнута

Многофигурные кадровые решения могут быть пакетными (параллельными) или по цепочке (последовательными). Из последних цепочек: отставка Бельянинова – на его место Булавин, на освободившееся место полпреда СЗФО – Николай Цуканов, на ставшее вакантным место калининградского губернатора – Евгений Зиничев. Цепочки перестановок, как сложные квартирные обмены, не всегда могут быть осуществлены единовременно. В качестве «полок» для временного нахождения/пребывания перемещенных кадров до получения ими нового поста или окончательного ухода со службы используются АП (позиции советников и помощников президента), Совбез, позиции полпредов в федеральных округах, реже – Совет Федерации, который служит скорее местом окончательного кадрового успокоения.

До недавнего времени всем уходящим находили статусное место – работала система пряников. Сегодня это скорее система кнута или его отсутствия. Соратники Путина не уходят на пенсию, хотя по возрасту могли бы. Неловко и ставить их кому-то в подчинение – вот и придумывают они себе (или придумывают им) позиции: спецпредставитель президента (Сергей Иванов), глава собственного исследовательского института (Якунин). До этого высокопоставленных отставников пристраивали и главами специально создаваемых ведомств, и заместителями секретаря Совбеза. Это для сохранения статуса, что до денег, то многие из них быстро занимают позиции в советах директоров крупных корпораций.

В чем же заявленная в самом начале последовательность и продуманность кадровых решений последних месяцев, их рациональность? Ослабление институтов – формальных и неформальных, равно как и ослабление занимающих ключевые позиции персон с заменой их на прямых подчиненных президента, – это не столько выстраивание новой системы, сколько расчистка пространства для серьезного маневра вопреки мнению большинства элит, которое всегда стоит за статус-кво. На прошлом, тандемном президентском сроке такой маневр отчасти даже заявлялся, но не получился в силу прежде всего сопротивления влиятельных политических элит. Сегодня, как представляется, мы вновь оказываемся в точке бифуркации, когда дальнейшее развитие системы может пойти по двум разным сценариям. Или окончательно в сторону авторитаризма, для чего необходим переход к массовым репрессиям в отношении кадров, или в сторону авторитарной модернизации, для чего кадры тоже придется ломать через колено. Каким в результате окажется сам маневр – сказать трудно. Ясно только, что увидеть его мы сможем уже до конца года.

Автор – руководитель Центра политико-географических исследований