Три степени ущерба

Шестая Государственная дума завершила свою работу. Пять лет, девять сессий, больше 6000 законопроектов на рассмотрении, 1816 новых законов (из них 383 – за последнюю сессию). В среднем за VI созыв каждую сессию принималось от 150 до 380 новых законов. Для сравнения: нынешний состав конгресса США с января 2015 г. одобрил 183 закона, в среднем за двухлетний созыв конгресса одобряется от 175 до 279 новых законов. Палата общин Великобритании за период с начала 2012 г. одобрила 145 Public General Acts (условный аналог наших федеральных законов).

Что делает законотворчество быстрым и почему полуавтократии умножают законы? Причин тому три – две плохие, одна скорее хорошая.

Первая причина нездоровой законодательной производительности носит общий политический характер и свойственна не только современному российскому политическому устройству. Нестабильная правовая среда как таковая выгодна государству и невыгодна гражданину. Государство – имплементатор любого нового закона. Каково бы ни было его содержание, какая-то часть административного аппарата станет трудиться над реализацией и карать за его нарушение. Любой новый закон – это новые полномочия и новые ресурсы. Гражданина же, как известно, незнание закона не освобождает от ответственности – и одновременно постоянные перемены в тех правилах, по которым он живет, делают его в любой момент потенциальным нарушителем. Собственно, этот принцип стоит за известной фразой Тацита «Corruptissima republica plurimae leges» («Развратное правление множит законы»).

Во-вторых, система принятия решений, будучи закрыта от внешнего мира и доступна только сужающемуся кругу акторов и групп влияния, действует по принципу скорости и секретности: принятое решение должно быть внезапным и неожиданным. Соответственно, к процессу выработки решения, в том числе законодательного, не будет иметь доступ ни независимая экспертиза, ни общественное мнение. Выйдя в свет, решение это довольно часто оказывается не тем, что ожидали сам инициаторы, последствия его внедрения представляют собой фестиваль перманентных сюрпризов, и возникает нужда в немедленной доработке. Так было с продуктовыми антисанкциями, с запретами на рекламу на кабельных каналах, непрерывно правится и законодательство об общественных организациях, и закон о выборах. До 85% всей законодательной продукции, рассматриваемой Думой, – это не новые законы в полном смысле, а поправки в уже действующие. Принятие закона в нашей системе – не конец, а начало разговора о «регулировании» той или иной отрасли, области или сферы.

Третья причина, которую с некоторой натяжкой можно назвать светлой стороной парламентской ударности, состоит в следующем. Во многих автократиях, близких по своему типу России (латиноамериканских и ближневосточных), все актуальные вопросы политического бытия решаются декретами или указами главы государства, а парламент играет действительно декоративную роль – не в том смысле, что он «ничего не решает», как у нас принято говорить, а в том, что ему нечего решать – нет нужды в новых законах. У нас «указное право» относительно слабо развито, число и значимость вопросов, решаемых указами президента, снижается от ельцинского правления к путинскому (см., например, Thomas Remington, Presidential Decrees in Russia: A Comparative Perspective, 2014). Действующий президент вопреки картине единоличной державности, рисуемой пропагандой, на практике предпочитает коллективные формы управления и распределение ответственности по всей административной пирамиде. То есть вместо того, чтобы иметь формальный парламент и наверху первое лицо, которое распространяет лучи своей благодати посредством указов, мы имеем парламент, который принимает большое количество законов, а они, в свою очередь, отсылают к еще большему количеству подзаконных актов.

Федеральный закон – по необходимости плод коллективного творчества, а парламент – по природе своей самый публичный из органов власти. Тот факт, что проекты новых законов приходят в парламент из различных органов исполнительной власти, а пространство публичности внутри самого парламента неумолимо сжимается, не отменяет, хотя и искажает эту закономерность. И в нынешних условиях законы готовятся и обсуждаются с большей степенью открытости, чем указы президента, и самая зарегулированная и централизованная Дума куда транспарентней, чем любое министерство, не говоря уж об администрации президента.

О завершившемся VI созыве мало кто скажет что-то хорошее. Даже прощальная речь президента на завершении весенней сессии – 2016 напоминала пересказ своими словами известного пассажа из рассказа О. Генри «Город без происшествий», когда добрые горожане пытаются помянуть добрым словом умершего пьяницу: «Один добродушного вида человек после долгих размышлений сказал: «Когда Кэсу было четырнадцать лет, он был одним из лучших в школе по правописанию». В заслугу парламентариям были поставлены те законодательные изменения, к которым они имели минимальное отношение, – так называемая крымская правовая интеграция. Со своей стороны, можем похвалить уходящий созыв за то, что он усилил интерес общества и СМИ к законотворческому процессу, принудительно привил гражданам начатки правовой бдительности в форме вечных опасений, не приняли ли чего нового и ужасного, а также вывел сайт АСОЗД, ранее посещавшийся лишь профильными специалистами и думскими сотрудниками, в число наиболее популярных в рунете.

Кроме того, VI созыв, не жалея себя, показывал России и всему миру, как именно не надо обсуждать и принимать законы и как именно не должен быть устроен работающий парламент. Скоростное рассмотрение и пренебрежение регламентной процедурой, увод значимых обсуждений в непубличное пространство, передача полномочий исполнительной власти с оставлением себе публичной ответственности, подчинение депутатов фракционному и партийному руководству и внедрение элементов императивного мандата – вот грехи против парламентаризма, уже следствием которых является появление репрессивных, конфискационных, ретроградных и в прямом смысле антинародных законов.

Вспомним, какого именно рода ущерб был нанесен уходящим созывом нашей правовой системе. Из того массива законов, которые были приняты, по числу и степени вредности можно выделить три группы.

Первая: самые медийные, привлекающие наибольшее внимание новые законы – это прямые запреты, нормы, которые запрещают что-то делать: ходить на митинги, ругать власть в интернете, иностранцам владеть СМИ, НКО принимать пожертвования из-за рубежа. К этой группе относятся и всякого рода ужесточения карательного и пенитенциарного законодательства – новые составы и сроки в УК, перевод ряда действий из сферы административного права в уголовное. К прямым запретам примыкают и прямые поборы: новые налоги и сборы, повышение разного рода акцизов и тарифов, замораживание накопительной части пенсий, перераспределение бюджетных доходов от граждан к самой административной машине. Запреты и поборы сами по себе губительны для тех, на чью голову они падают, но с точки зрения общего здоровья правовой системы они наносят сравнительно точечный и поправимый ущерб. Такого рода нормы легкоотменяемы, вред от них обратим.

Но эта категория тупых законодательных инструментов смыкается с более тонкими орудиями правового вреда: а именно с нормами, передающими полномочия вниз по административной пирамиде. Ключевым репрессивным рычагом в нашей государственной практике является не жестокость правовой нормы, а ее неопределенность. Это хорошо видно на примере большинства новых уголовных норм об экстремизме, мошенничестве, положениях закона об НКО, касающихся иностранных агентов. Что такое экстремизм, как отличить предпринимательскую деятельность от мошенничества, что составляет политическую деятельность и иностранное финансирование, как выглядит пропаганда нетрадиционных семейных ценностей? Формулировки закона либо настолько обобщенны, что под них подходит что угодно, либо настолько туманны, что вообще непонятно, что имеется в виду. На практике это обозначает, что толкование правовой нормы передается в руки участкового, следователя, прокурора, судебного эксперта, сотрудника Минюста. Таким образом, Дума, прославившись как чуть ли не главный жандарм и сатрап нашего времени, наделяет полномочиями отнюдь не себя, а сотрудников исполнительной власти и правоохранительных органов. То же касается и законов об ужесточении контроля за интернетом, средствами связи, торговыми сетями или мобильными операторами – и там и там конечным бенефициаром будет структура исполнительной власти, чьим постановлением или инструкцией и будет регулироваться та или иная сфера, а закон только отсылает к этой инструкции.

Отдав все полномочия, карательные и финансовые, исполнительной власти, что же оставила Дума для себя? Третью категорию законодательных новаций можно назвать консервативными законами – не в смысле защиты «традиционных ценностей», которые неизвестно в чем состоят, а в буквальном смысле – нормы, направленные на максимально возможную консервацию существующего положения вещей. Это все изменения в электоральное законодательство, нормы об участии в выборах, о выборной агитации, о финансировании и дебатах, о статусе депутата и даже, как ни странно, о возможности лишения его мандата. При всей сложности и хаотичности этих законодательных изменений (только новая версия закона «О выборах депутатов Государственной думы», принятая в 2014 г., с тех пор уже подвергалась изменениям 8 раз) вся система фильтров, барьеров и запретов одушевлена одной целью – обеспечить максимальные преференции тем, кто уже внутри системы, и затруднить доступ в нее любым новым посторонним элементам, воспринимаемым системой как аутсайдеры.

Итак, ограничение политических и экономических свобод граждан, наделение новыми полномочиями исполнительной власти и силовых структур посредством принятия заведомо неопределенных норм и «остановка времени» в свою пользу – вот почти без остатка законодательное наследие VI созыва. На нем с самого начала лежало родовое клеймо сомнительной легитимности, от которого он пытался избавиться, присоединившись к внешнеполитической повестке, которую не формировал и влияния на которою не оказывал. В духе обычая непрерывного редактирования, которому будущий созыв тоже будет следовать, новеллы VI созыва, в свою очередь, подвергнутся пересмотру. В нашем случае это выглядит особенно сизифовым трудом, поскольку и принимающие, и отменяющие – преимущественно одни и те же люди. Легче всего будет в случае необходимости «гуманизировать» или «дебюрократизировать» предварительно ужесточенные или зарегулированные нормы – для любого будущего правительства или политического лидерства (в нашем случае эта новизна не потребует почти никаких персональных перемен) это будет легкий способ прослыть прогрессивным реформатором. Труднее – если кто-то и встанет перед такой необходимостью – будет выровнять дисбаланс ветвей власти и вернуть отечественному парламентаризму хотя быть часть полномочий и, что еще безнадежней, репутации. В этом отношении историческое наследие VI созыва рискует остаться с нами надолго.

Автор – политолог, доцент Института общественных наук РАНХиГС