Бессмысленный общий надзор

Прокуратура Белгородской области сообщила о результатах проверки во второй горбольнице Белгорода, где перед Новым годом погиб пациент. Сообщение столь типично, что в нем видны все проблемы современной российской прокуратуры.

Во всем мире прокурор отвечает за поддержание государственного обвинения в суде. Также прокуроры координируют работу других органов в сфере уголовного преследования и нередко активно участвуют в расследовании. Часто они же вовлечены в борьбу с административными правонарушениями. В России кроме этих функций прокуроры обязаны осуществлять «общий надзор» над соблюдением всего федерального законодательства всеми юридическими лицами (а на практике – еще и частными предпринимателями) страны. Подчеркиваю: всего, т. е. отслеживать соблюдение любого федерального нормативного акта любым юридическим лицом. Это огромный объем работы для менее чем 50 000 человек.

В советское время функция общего надзора была необходима в связи с практически полным отсутствием отраслевых контрольно-надзорных органов. Немногочисленные отраслевые надзоры (например, госсаннадзор, охотнадзор и т. д.) практически не могли или не умели работать с обращениями граждан. Для координации их работы существовали прокуратуры и органы народного контроля. За минувшую четверть века появилось множество новых отраслевых органов, и все они активно работают с заявлениями граждан, однако прокуратура сохранила эти полномочия. Как они реализуются на практике?

Работник прокуратуры – это юрист. Чтобы контролировать соблюдение всего федерального законодательства во всех сферах, прокурор должен знать весь объем нормативного регулирования каждой отрасли, а как проверяющий – как работают больницы и столовые, атомные станции и алюминиевые заводы, школы и университеты. Возможно ли это? Нет. Поэтому в подавляющем большинстве случаев прокурор привлекает к проверке сотрудника профильного надзорного органа. Так, в проверке второй горбольницы Белгорода принимали участие «специалисты управлений Роспотребнадзора, Росздравнадзора, департамента здравоохранения и социальной защиты населения области, Гострудинспекции, Фонда обязательного медицинского страхования, органов пожнадзора и наркоконтроля». Другими словами, прокуратура выступает координационным органом в сфере государственного контроля и надзора.

Но, несмотря на привлечение экспертов, сохраняется формальный, сугубо нормативный подход к проверке. Из сообщения прокуратуры мы узнаем, что «в журнале учета приема больных не указано... не отражены... не установлен... не обосновано...»; «журнал осмотра приема больных не содержит...»; «выписка из протокола не представлена...» и т. д. Подавляющее большинство отчетов сообщает нам только, что сотрудники проверяемой организации неправильно вели документы. Узнать, совершали ли они какие-нибудь действия и как эти действия соотносятся с правилами, из этих отчетов невозможно. Лишь изредка мы узнаем факты, не связанные с нарушениями в ведении документации (в больнице не было такого-то обязательного оборудования).

Казалось бы, нарушения в оформлении медицинских документов – это очень важно. Но как на практике происходит работа? Могло ли правильное ведение документации предотвратить смерть Евгения Вахтина? Зачем множество специалистов тратили свое время и время сотрудников больницы, если не дан ответ на главный вопрос?

К замечаниям по ведению документации перестаешь относиться серьезно, как только вспоминаешь, какое количество «документов» требуется составлять в любой области, которая затронута государственным регулированием. И в каждой сфере любой специалист знает, что из этого важно, а что нет. Если в университете не заполняются экзаменационные ведомости – это маркер произвола и коррупции. Но серьезно относиться к журналам инструктажа по технике безопасности будет только фанатик – все понимают, что это одна из десятков бессмысленных подписей, которые сотрудник ставит на десятках бессмысленных документов. В качестве наследия советской модели и государства нефтяного благополучия, которому нужно обеспечить работой армию чиновников, мы имеем невероятное количество бессмысленных регуляций.

Парадокс общего надзора в прокуратуре – это то, что он в принципе не приспособлен для проведения осмысленных проверок. Прокурор должен проверить (и проверяет) соблюдение законодательства. Но для того, чтобы разделить регуляции на осмысленные и бессмысленные, у него нет ни полномочий, ни знаний. И любая прокурорская проверка, ознакомившись с документацией в любом учреждении, может обнаружить только нарушения в ее ведении.

Пока сохраняется такая ситуация, после очередной трагедии – будь то смерть одного человека в больнице или полутора сотен в клубе – мы будем узнавать лишь о том, что соответствующие учреждения неправильно оформляют документы. Но ничего о том, что стало системной причиной трагедии и что сделано для предупреждения таких событий в дальнейшем.

Общий надзор в российской прокуратуре нуждается в существенных реформах. Он должен быть либо упразднен как не имеющий смысла и лишь создающий дополнительную нагрузку на бизнес и государственные учреждения, либо должна быть найдена такая модель работы, в которой координирующая функция позволит всем контрольно-надзорным органам работать на результат – на создание более прозрачной и безопасной среды для нашей жизни, а не на фиксацию того факта, что очередной документ сделан не по форме.

Автор – ведущий научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге