Существующие ограничения в отношении зарубежных счетов физических лиц – резидентов, а также подход к определению термина «валютный резидент» создают излишнее обременение в отношении законопослушных граждан и налоговых органов, а также нарушают один из базовых принципов валютного регулирования – исключение неоправданного вмешательства государства и его органов в валютные операции резидентов и нерезидентов.
В мировой практике предметом валютного регулирования являются трансграничные операции, такие как трансграничные переводы, кредитование, внешнеторговые сделки. То есть целью соответствующего законодательства является макроэкономическое регулирование текущего и капитального счета платежного баланса страны, а вовсе не операции по зарубежным счетам резидентов. Либерализация движения капитала в развитых странах связана с созданием правовых основ, заложенных статьями МВФ и Кодексом либерализации движения капиталов ОЭСР еще в 60-х гг. прошлого века. При этом большинство развитых стран к началу 1990-х гг. практически полностью либерализовали трансграничные операции как юридических, так и физических лиц. В европейских странах либерализация движения капитала связана также с интеграционными процессами в ЕС. Согласно Директиве ЕС 1988 г. (Директива 88/361), все ограничения на движение капитала между лицами (физическими или юридическими) в государствах-членах были отменены в начале 1990-х.
Регулятивная архаика
Начатая в развитых странах еще в 1960-е гг., тенденция либерализации операций с капиталом начала распространяться на развивающиеся страны в 1990-е гг. Россия не является исключением из этой тенденции: в настоящее время трансграничные операции разрешено осуществлять без ограничений в соответствии со ст. 6 и 10 закона № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле». Разумеется, в условиях свободного осуществления трансграничных операций возникает необходимость обеспечения эффективного налогового администрирования, предотвращения незаконных операций, связанных с преступной деятельностью: коррупцией, контрабандой, финансированием терроризма и т. п. В мировой практике такие проблемы решаются за счет развития банковского контроля, международного сотрудничества и применения норм уголовного и административного права. Однако российское законодательство вместо развития современных инструментов контроля пытается регулировать операции по зарубежным счетам физических лиц как в силу наследия норм, существовавших в СССР, так и из-за недостаточного применения современных подходов (ОЭСР, ФАТФ) в борьбе с незаконными трансграничными финансовыми операциями, в которых основной упор сделан на банковское регулирование и принцип «знай своего клиента».
В настоящее время в целях регулирования использования иностранных счетов физических лиц действует закрытый список разрешенных операций по зарубежным счетам. Несмотря на его расширение в 2014 г., он по-прежнему не включает, например, зачисление денежных средств от продажи движимого и недвижимого имущества, ценных бумаг и других финансовых инструментов, полученных кредитов сроком менее двух лет. Подход к противодействию преступным операциям с помощью определения закрытого перечня разрешенных операций представляется ошибочным. В первую очередь он не позволяет резидентам зачислять на свои зарубежные счета доходы, полученные законным путем. Кроме того, зачастую зачисление средств по таким операциям на счета в российских банках технически невозможно.
При этом штрафы за нарушения валютного законодательства в настоящее время в соответствии с КоАП РФ составляют 75–100% от суммы незаконной операции. Соразмерность и обоснованность столь высоких штрафов вызывает сомнения в связи с полным отсутствием общественной опасности данных нарушений. Кроме того, в случае активного использования счета (например, неоднократная покупка и продажа ценных бумаг) сумма штрафов может многократно превысить полученный доход (при использовании средств, зачисленных с нарушением ст. 12 ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», штраф может накладываться повторно). В настоящее время планируется дальнейшее ужесточение регулирования валютных операций за счет увеличения срока исковой давности по таким административным правонарушениям с одного года до двух лет.
Правила будут ужесточаться
В 2014 г. одновременно с некоторым, но явно недостаточным расширением перечня разрешенных операций были приняты изменения в законодательство (федеральный закон от 21.07.2014 № 218-ФЗ, вносящий изменения в пункт 7 статьи 12 федерального закона № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»), обязывающие физических лиц отчитываться о движении средств по таким счетам перед налоговыми органами РФ. В настоящее время разрабатывается соответствующий порядок предоставления отчетности: с 2016 г. кроме информации о самом гражданине необходимо будет предоставить данные о банке, реквизитах счета, дате его открытия и закрытия, остатке средств на нем в начале и в конце отчетного периода. Но самое главное – потребуется подробное перечисление всех операций, производимых со счетом за этот период, с указанием кода каждой валютной операции в соответствии с инструкцией Банка России.
Такие требования по предоставлению отчетности для физических лиц означают появление новых значительных издержек, связанных с получением оригинала или нотариально заверенной копии выписки о движении средств по счетам. По всей видимости, многим физическим лицам, проживающим в РФ, придется лично получать за границей необходимые документы. Лица, не являющиеся налоговыми резидентами РФ, также сталкиваются с необходимостью отчитываться перед налоговыми органами РФ. Кроме того, не ясна сама процедура получения оригиналов банковских документов за рубежом или их нотариального заверения.
Указанные проблемы и ограничения относятся к так называемым валютным резидентам России. С 2012 г. валютными резидентами России признаются все граждане РФ, кроме тех, кто не менее года непрерывно проживает за рубежом (ч. 1 ст. 1 ФЗ «О валютном регулировании» в соответствии с изменениями, внесенными ФЗ от 06.12.2011 № 406-ФЗ). Это означает, что любой гражданин РФ – например, гражданин, работающий за границей по долгосрочной визе или имеющий вид на жительство или двойное гражданство и раз в год приезжающий в Россию навестить родственников, является валютным резидентом РФ. Такое лицо должно соблюдать все ограничения на операции по своим счетам в зарубежных банках. Более того, иностранцы, получившие российское гражданство (например, Жерар Депардье), также рискуют оказаться нарушителями законодательства со всеми вытекающими из этого последствиями. Это создает неоправданные барьеры и вынуждает отказываться от гражданства РФ, чтобы не подпадать под действие валютного законодательства России, ограничивающего нормальное использование личных счетов граждан и создающего существенные финансовые риски.
Еще одно негативное последствие обсуждаемых норм – это сдерживание процесса деофшоризации. Во-первых, жесткое регулирование порядка использования зарубежных счетов физических лиц уменьшает стимулы к использованию права на амнистию, так как амнистированными средствами крайне сложно пользоваться конечным получателям соответствующих доходов – физическим лицам. Операции, которые необходимы для ликвидации контролируемых иностранных компаний, и возврат капитала на задекларированные счета российских лиц не включены в перечень разрешенных валютных операций физических лиц. Во-вторых, проблема заключается в несогласованности сроков амнистии по налоговым и валютным нарушениям (совершенным до 1 января 2015 г.) и санкций за нарушение валютного законодательства. В настоящее время гражданин РФ может воспользоваться налоговой амнистией, но продолжает считаться нарушителем валютного законодательства, если он совершал неразрешенные операции по задекларированным в рамках амнистии счетам в течение 2015 г.
Предлагаемые изменения
Исходя из сказанного выше, на наш взгляд, требуются следующие изменения в российское валютное законодательство. Во-первых, из закона «О валютном регулировании» необходимо исключить перечень разрешенных операций по счетам физических лиц в банках за пределами территории РФ. В условиях полной либерализации трансграничных операций физических лиц ограничены должны быть лишь те операции российских экономических агентов, которые связаны с нарушением налогового или уголовного законодательства (например, связанные с торговлей оружием, наркотиками, финансированием терроризма, коррупцией, уклонением от уплаты налогов и проч.). Контроль за незаконными операциями следует осуществлять за счет законодательства страны открытия счета, международного сотрудничества, а также налогового, уголовного и административного законодательства РФ. На первом этапе может быть предложено исключение перечня разрешенных операций лишь для счетов, открытых в странах ОЭСР/ФАТФ и заключивших соглашения об обмене информацией с РФ.
Во-вторых, при разработке порядка декларирования физическими лицами информации о зарубежных счетах вполне достаточно обязать физических лиц – налоговых резидентов РФ (по итогам календарного года) предоставлять информацию об остатках на отчетную дату и оборотах за отчетный период по своим зарубежным счетам. В случае возникновения обоснованных подозрений в совершении незаконных операций налоговые органы должны иметь право запросить у банка или самого физического лица подтверждающие документы, в том числе детальный перечень совершенных операций. При выявлении незаконных операций к нарушителю должны применяться соответствующие меры уголовного и налогового, но не валютного законодательства.
В-третьих, исходя из приведенной выше логики и в соответствии с мировым опытом само понятие валютного резидентства вполне может быть объединено с понятием налогового резидентства. Это позволит снизить избыточное регулирование. Учитывая, что декларирование зарубежных счетов осуществляется физическим лицом в налоговом органе, такая процедура должна быть объединена с декларированием доходов с целью уплаты налогов.
Наконец, для стимулирования процесса деофшоризации срок амнистии по нарушениям валютного законодательства целесообразно распространить на операции, совершенные до 1 января 2016 г. или до момента подачи декларации по налоговой амнистии.
Авторы – старший научный сотрудник Всероссийской академии внешней торговли при Минэкономразвития России (ВАВТ); ректор ВАВТ; ведущий научный сотрудник РАНХиГС при президенте России