Периодически повторяющиеся катастрофы с регулярными выбросами крайне вредных для здоровья химических веществ в реку Сунгари (правый приток Амура) с китайской стороны на границе с российским Дальним Востоком в 2005, 2007 и 2010 гг. были одними из первых звонков о том, что экстенсивный экономический рост и масштабные трансграничные инфраструктурные проекты в Азии требуют масштабного межгосударственного регулирования. В последующие годы все очевиднее становилась необходимость механизмов межгосударственного регулирования проектов – таких, как возведение ГЭС на реке Меконг, вызывающее недовольство и затрагивающее интересы населения пяти государств, или планы строительства каскада ГЭС в бассейне Селенги в Монголии, которые потенциально ставят под угрозу сохранение уникальных экосистем озера Байкал.
Для решения подобных проблем в Европе была принята Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте ЕЭК ООН (Конвенция Эспо, действует с 10.09.1997). Конвенция обязывает государства – стороны конвенции уведомлять и консультироваться друг с другом при рассмотрении всех крупных проектов, которые могли бы иметь значительное воздействие на окружающую среду соседних государств. В развитие Конвенции Эспо был принят Протокол по стратегической экологической оценке (Протокол СЭО, вступил в силу 11.07.2010), который расширяет Конвенцию Эспо, обязывая стороны интегрировать экологическую оценку в свои планы и программы на ранних стадиях планирования. Протокол также обеспечивает широкое участие общественности в процессе принятия государственных решений. В 2011 г. Дмитрий Медведев поручил ратифицировать Конвенцию Эспо, что до сих пор не выполнено в связи с тем, что, по мнению МИДа, сначала необходимо адаптировать к ее требованиям национальное законодательство.
Масштабы Шелкового пути
Китай начал пропаганду амбициозного проекта «Экономический пояс Шелкового пути» в 2013 г. Проект региональной интеграции предполагает даже не столько создание какого-то одного нового евразийского транспортного и энергетического коридора, сколько укрепление экономического и культурного взаимодействия во всей Евразии. «Экономический пояс Шелкового пути» станет фокусом внешнеполитической деятельности КНР в 2015–2025 гг. и важной частью плана 13-й пятилетки.
В течение предыдущих двух лет «Шелковый путь» выглядел скорее лозунгом, чем планом, пока наконец 28 марта 2015 г. три ключевых министерства не выпустили судьбоносный документ на семи языках «Прекрасные перспективы и практические действия по совместному созданию экономического пояса Шелкового пути и Морского шелкового пути XXI века». Это правила игры по сотрудничеству с КНР в создании инфраструктуры, развитию торговли и производства на пространстве от Тихого океана до Северной Африки. Китай отдает себе отчет, что берет на себя миссию демиурга-катализатора «новой модели мирового менеджмента» в условиях, когда старые модели забуксовали в кризисах. Судя по реакции большинства стран региона, они готовы участвовать в этом новом мегапроекте.
Китай утверждает, что для «Шелкового пути» все другие интеграционные проекты только подспорье. ШОС – это цементирующая основа, «Степной путь» Монголии – северное спрямление, Евразийский экономический союз – пространство России, Казахстана и Белоруссии без таможенных барьеров. Регион «Шелкового пути» охватывает территорию, где живет 60% населения Земли (4,5 млрд человек) и где производится 30% мирового ВВП (агрегированный ВВП региона – $21 трлн).
Вопросов ко всем этим планам очень много:
1. Как планируется финансировать проекты в рамках «Шелкового пути»?
2. Как избежать «экологического демпинга» вновь создаваемых финансовых институтов развития по сравнению с действующими процедурами институтов развития Бреттон-Вудской системы, в том числе группы Всемирного банка/IFC, Азиатского банка развития (ADB) и Европейского банка реконструкции и развития?
3. Как обеспечить сбалансированный учет экологических и социальных интересов всех заинтересованных сторон при реализации трансграничных проектов и проектов с трансграничным воздействием?
Важность этих вопросов трудно переоценить. Фактически все «позеленение» международного проектного финансирования началось с созданием Всемирной комиссии по плотинам Всемирного банка и Международного союза охраны природы (Dams and Development, 2000). Ведущим инструментом реализации программы «Шелковый путь», относительно которой уже прозвучал вопрос о контроле за инвестициями, стал созданный в 2015 г. по инициативе Китая Азиатский банк инфраструктурных инвестиций – Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB). Членами-основателями выступили 57 стран мира, но половина из $100 млрд начального капитала также придет из Китая. Именно этот банк будет мотором инфраструктурного строительства в Евразии. В составе учредителей AIIB полтора десятка стран Европы (включая Францию, Германию, Британию и Италию), а также Австралия – т. е. страны, которые политически не могут себе позволить допустить снижения планки требований по сравнению с существующими международными финансовыми институтами.
Новые и старые институты развития
Гораздо сложнее обеспечить участие заинтересованных сторон и честность конкуренции на основе стандартов и механизмов деятельности у других источников финансирования: Фонда Шелкового пути, Банка ШОС, Банка BRICS (New Development Bank), Банка Морского шелкового пути и национальных институтов развития Китая – Китайского банка развития и Эксимбанка КНР. За последние годы Китай приобрел достаточно прогрессивный опыт государственного регулирования и стимулирования экологической ответственности национальных финансовых институтов – в частности, Комиссия по регулированию банковской деятельности (аналог Центрального банка, The China Banking Regulatory Commission) 24.02.2012 выпустила «Правила зеленого кредитования» (Green Credit Guidelines), направленные на экологизацию экономического развития Китая. В Green Credit Guidelines прямо говорится о том, что китайские финансовые институты должны публично давать обязательства следованию международным практикам и нормам и обеспечивать соответствие наилучшим международным практикам (Article 21).
Соответственно, возникает очевидный вопрос: какие наилучшие международные практики и нормы должны быть закреплены в международном праве, чтобы обеспечить минимизацию экологических и социальных рисков и негативных воздействий трансграничных проектов по мере реализации программы «Шелковый путь»? Закрепление в международном праве процедур минимизации экологических рисков и негативных воздействий при реализации трансграничных проектов потенциально обеспечит возможности их равного применения и честной конкуренции между старыми (Бреттон-Вудскими) и новыми институтами развития.
Рамочные условия, которые позволят избежать повторения старых ошибок, будут созданы в случае принятия азиатской конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте или в случае присоединение Китая, Монголии и других стран азиатской части «Шелкового пути» к аналогичной европейской Конвенции Эспо и ее Протоколу СЭО.
Следует отметить, что члены Евразийского экономического союза (ЕАЭС) – Казахстан, Киргизия, Белоруссия и Армения – уже являются сторонами Конвенции Эспо, а СССР, правопреемником которого является Российская Федерация, подписал ее еще в 1991 г. Конвенция Эспо и Протокол СЭО открыты для присоединения стран вне зоны действия Европейской экономической комиссии ООН, и подписание этого уже хорошо зарекомендовавшего себя инструмента, на наш взгляд, наиболее прямой и скорый путь к обеспечению экологической безопасности на «Шелковом пути». Если же страны Азии считают недостаточно политически выигрышным или корректным присоединяться к европейской конвенции и чувствовать себя ведомыми странами Европы, то можно создать новую конвенцию. Так, например, после принятия Рамочной конвенции по защите морской среды Каспийского моря (Тегеранская конвенция, 2003 г., вступила в силу 12.08.2006) к ней был принят Протокол об оценках воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, фактически дублирующий требования Конвенции Эспо.
Ответственность за окружающую среду
Затяжная история с ратификацией Россией Конвенции Эспо и Протокола СЭО по крайней мере частично обусловлена тем, что страны Евросоюза с достаточно строгим экологическим регулированием не рассматриваются органами власти России как источник значимых экологических угроз даже в условиях западного переноса воздушных масс. Требования Конвенции Эспо воспринимались до последнего времени как потенциальный экологический барьер для основных мегапроектов «Газпрома» – «Северного потока» и «Южного потока». Для строительства «Северного потока» правительство России брало специальные обязательства по соблюдению требований Конвенции Эспо.
В то же время в случае с «Экономическим поясом Шелкового пути» экологические и социальные риски и угрозы уже хорошо известны и очевидны. Поставленная Китаем задача «сообща строить зеленый Шелковый путь» не решается без инструментов стратегической экологической оценки. Также очень важно, что Китай все больше уделяет внимания экологическим рискам своих инвестиций и экологическим аспектам поведения китайских компаний за пределами Китая. С 2006 г. китайское правительство приняло ряд обращений и рекомендаций, призывающих компании уважать окружающую среду при инвестировании за рубежом. «Девять принципов Госсовета по стимулированию и регулированию зарубежных инвестиций Китая», принятые в 2010 г., и «Административный регламент зарубежных проектов на контрактной основе» 2008 г. требуют, чтобы китайские предприятия защищали окружающую среду и соблюдали местные законы и нормы социальной ответственности при осуществлении своих проектов. В феврале 2013 г. министерства торговли и охраны окружающей среды опубликовали «Руководство по охране окружающей среды при осуществлении иностранных инвестиционных проектов и сотрудничества».
России, Казахстану и другим странам ЕАЭС выгодно поддержать китайский проект, получив для себя комфортные и равноправные условия участия, в том числе минимизацию экологических рисков и негативных трансграничных экологических воздействий. Важнейшим инструментом уменьшения экологических рисков может стать совместная с Китаем и, вероятно, Казахстаном и Монголией инициация заключения конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте под эгидой ЭСКАТО ООН или официальное расширение сферы действия Конвенции Эспо с присоединением к ней Китая и Монголии. Российское председательство в ШОС и БРИКС в 2015 г. является хорошей стартовой позицией для данных инициатив.
Автор – директор по природоохранной политике Всемирного фонда природы (WWF) России; международный координатор коалиции «Реки без границ» (RwB)