Выборы растущей поляризации

Во всех регионах стартовала избирательная кампания по предстоящим 13 сентября 2015 г. выборам – последнему массовому голосованию перед региональными и федеральными выборами – 2016. Попробуем обобщить основные правовые и политические особенности начавшейся кампании.

Впервые за длительное время подготовка к выборам не сопровождалась существенными изменениями собственно избирательного законодательства. В базовый закон «Об основных гарантиях избирательных прав...» за год поправки вносились всего пять раз (в период между выборами-2013 и избирательной кампанией 2014 г. – 11 раз).

Изменения лишь продолжали старые тенденции, связанные с ужесточением правил и сокращением площадок электоральной борьбы. Таким образом, в целом на выборах-2015 сохраняются требования, сформированные к маю 2014 г.: отсутствие льгот по сбору подписей для кандидатов большинства партий одновременно с сверхжестким (фактически невыполнимым без политических решений) нормативом по числу предоставляемых для регистрации подписей (3% от числа избирателей мажоритарного округа для выборов региональных парламентов).

В рамках этих ранее сформировавшихся трендов основными законодательными и политическими изменениями в 2015 г. стали следующие.

Во-первых, появились новые ограничения для независимого общественного наблюдения на выборах. Законом № 355-ФЗ от 24 ноября 2014 г. введена норма, согласно которой не только иностранные граждане и лица без гражданства, но теперь также иностранные и международные организации, а также НКО-«иностранные агенты», не вправе в каких-либо формах участвовать в избирательных кампаниях и влиять на них. Для них же введены запреты на пожертвования партиям и кандидатам. Запрещается даже заключение партиями сделок с НКО-«иностранными агентами», а также с НКО, получавшими за последний год денежные средства от других государств и международных организаций. Все это ничего не меняет на практике: запрещается то, чего и так никогда не было. Однако данные поправки очевидно направлены на дальнейшую стигматизацию независимых общественных организаций, как взаимодействующих с иностранными партнерами, так и получающих помощь от бизнес-структур, многие из которых, даже являясь собственностью граждан РФ, формально могут быть зарегистрированы вне российской юрисдикции.

Стоит напомнить о прецеденте с фондами «Династия» и «Либеральная миссия», финансируемыми гражданином РФ Дмитрием Зиминым из своих частных средств (хотя и размещенных за рубежом). Учитывая, что размещение капиталов за рубежом и стремление их юридически защитить – обычная практика российского бизнеса, объявление «Династии» «агентом» фактически ограничивает участие российского бизнеса в поддержке НКО, ориентированных на развитие институтов общественного контроля. Как наступление на общественный контроль выборов можно рассматривать и давление, и запугивание наблюдателей, особенно скандал с избиением наблюдателей на выборах в Балашихе 26 апреля 2015 г.

Второй тренд – дальнейшее расширение перечня регионов, где отменены прямые выборы губернаторов населением, за счет автономных округов, для которых специально введены особенные процедуры, снижающие их институциональную самостоятельность. В сентябре 2015 г. будут определяться главы 24 российских регионов, из них в трех случаях это избрание депутатами по предложению президента и в 21 – условно прямые выборы по системе муниципального фильтра.

Третьим важнейшим трендом стало расширение фактического контроля исполнительной вертикали над системой местного самоуправления. Речь о введении законом № 8-ФЗ от 3 февраля 2015 г. нового варианта структуры органов МСУ, при котором бывший сити-менеджер теперь становится единоличным главой муниципального образования и местной администрации. Данный руководитель избирается депутатами по предложению конкурсной комиссии, в которой с 2014 г. половину членов назначает региональная власть. Формальное избрание становится фактическим назначением. В результате региональные власти начали в массовом порядке отменять прямые выборы глав муниципальных образований. В 2015 г., впервые за длительное время, в единый избирательный день вообще не будет проводиться прямых выборов мэров региональных центров.

В ряде городов велись и ведутся активные кампании по возвращению прямых выборов мэров, которые фактически становятся одной из главных тем местной политической жизни. Особенно стоит отметить Нижний Новгород, где проходит кампания «Вернем выборы мэра» с участием депутата Госдумы Дмитрия Гудкова.

Также расширено число регионов, где отменяются выборы населением не только мэра города, но и самого горсовета, который по схеме 2014 г. формируется косвенным путем через делегирование из состава советов созданных внутригородских районов. На выборах 14 сентября 2014 г. эксперимент с разделением города на внутригородские муниципальные образования, с отменой прямых выборов единого горсовета и заменой их делегированием прошел только в Челябинске. В 2015 г. аналогичные изменения произошли в Самаре и Махачкале.

Предпринимались и иные попытки под давлением из федерального центра ввести систему многоступенчатого делегирования при формировании горсоветов (Воронеж, Нижний Новгород), однако регионы на это не согласились. Муниципальная реформа в Самаре и Махачкале бурно обсуждалась общественностью и подверглась жесткой критике, однако была принята несмотря на протесты. Идет процесс ее судебного оспаривания. При этом ситуация в Самаре и Махачкале существенно различается не только по параметрам избирательной системы (районные советы в Махачкале будут избраны по полностью пропорциональной, а в Самаре – по смешанной системе), но и по шансам районных депутатов, а соответственно, и представителей оппозиции, попасть из районных советов в городской совет. Так, если в Махачкале из 79 депутатов районных собраний в городское собрание попадет 45 человек (т. е. 57%), то в Самаре из 284 депутатов райсоветов в городскую Думу попадет лишь 41 человек (14,4%).

Четвертый тренд касается фактического (во всяком случае пока) торможения реализации в регионах принятого 2 ноября 2013 г. так называемого «закон Клишаса», направленного на снижение влияния партий на выборах и снизившего с 50 до 25% обязательную долю депутатов региональных парламентов, избираемых по партспискам (кроме Москвы и Санкт-Петербурга, для которых данная минимальная доля была полностью отменена). Также данный закон полностью отменил требования минимальной доли депутатов по партспискам для МСУ, введенные при Медведеве.

По сути, «закон Клишаса» снижал институциональную роль в политической системе партий как таковых, и на выборах 2014 г. обозначилась явная тенденция на уменьшение в регионах доли депутатов, избираемых по партспискам. На выборах горсоветов 14 сентября 2014 г. из 19 региональных центров (не считая Симферополя, ранее не входившего в состав РФ, и Челябинска, где выборы гордумы населением были отменены как таковые) смешанная система осталась только в пяти городах, а 14 из них тогда полностью отменили пропорциональную составляющую.

В условиях нового альянса старых системных партий и федеральной власти процесс дальнейшего уменьшения доли депутатов, избираемых по партийным спискам, приостановился. На уровне региональных центров во всех 23 случаях выборов 13 сентября 2015 г. применяются партийные списки (применяются они также и на выборах депутатов внутригородских районов Махачкалы и Самары). В 22 случаях это смешанная система и в одном (Магас) – полностью пропорциональная. Однако в большинстве случаев соотношение мандатов неравное – по партспискам избирается, как правило, примерно треть или четверть депутатов. На уровне ниже регионального центра процесс отмены ранее введенных выборов по партспискам продолжается.

Расширение доли мажоритарной части фактически усиливает влияние губернаторов, независимо от формальной партийной принадлежности избираемых по округам депутатов. Это связано с тем, что именно в руках региональных властей находится административный ресурс, позволяющий контролировать процесс регистрации кандидатов. Усиливают влияние губернаторов и вышеупомянутые изменения в законодательстве о МСУ. Вероятно, приостановление де-факто в 2015 г. на уровне выборов региональных парламентов и горсоветов региональных центров процесса дальнейшего уменьшения доли депутатов по партспискам связано не только с некоторыми уступками со стороны власти старым системным партиям, но и, возможно, со стремлением несколько институционально компенсировать чрезмерное усиление губернаторов. Также получают шансы стать депутатами и сами партийные чиновники, представляющие в том числе и саму партию власти. И хотя влияние «партийных вертикалей» на регионы в целом ослабевает, старым системным партиям в результате все же позволяют сохранить на данных уровнях выборов хотя бы минимальное политическое представительство.

В-пятых, можно говорить, что после бурного роста числа зарегистрированных партий в 2012–2013 гг. стал наблюдаться регресс в виде фактического прекращения деятельности ряда ранее созданных партий. Еще в 2014 г. изменение порядка регистрации кандидатов и партийных списков, а также уменьшение числа выборов, в которых могут участвовать партии (уменьшение числа выборов по партспискам, массовые отмены выборов мэров населением и введение в ряде муниципалитетов косвенных схем формирования органов власти путем делегирования) создало препятствия к появлению и развитию новых политических партий. Возникает ситуация замкнутого круга для многих оппозиционных партий: чтобы участвовать в выборах, нужно иметь льготы при регистрации, но чтобы иметь льготы, нужно до этого успешно участвовать в выборах.

Многие партии, активно участвовавшие в выборах 2013 г., к выборам 2014 г. уже резко свернули свою активность. Снизилось общее число выдвинутых и зарегистрированных партийных списков и кандидатов.

В выборах прошлого года могли участвовать 69 партий, в выборах этого – 74 партии. То есть за прошедший год право участия в выборах получили всего пять новых партий. Во главе всех этих малоизвестных партий стоят такие же малоизвестные или совсем неизвестные лица, их активность в регионах незаметна. При этом так и не получили официального партийного статуса политические организации, ведущие реально заметную деятельность в регионах и во многом определяющие федеральную и региональную политическую повестку. В первую очередь речь о Партии прогресса, возглавляемой Алексеем Навальным, о ликвидации которой во внесудебном порядке 28 апреля 2015 г. сообщил Минюст. В результате представители незарегистрированной Партии прогресса на выборах 2015 г. планируют выдвигаться от «РПР-Парнаса», параллельно заявлено об обжаловании решений Минюста РФ вплоть до ЕСПЧ.

Имеющиеся данные о политической ситуации в регионах позволяют утверждать, что процесс снижения активности в регионах политических партий и фактического сворачивания их деятельности не только не приостановился, но и продолжился. Причем фактически сворачивают деятельность во многих конкретных регионах не только новые партии, не имеющие льгот, но даже отдельные парламентские партии (вероятно, как реакция на проблемные результаты на выборах 2013–2014 гг.). При этом на фоне упадка партий «умеренной оппозиции» растет активность в первую очередь партий, выступающих с ярко выраженных идеологических позиций, часто имеющих радикальную точку зрения на многие внешне- и внутриполитические вопросы («РПР-Парнас», партия «Великое Отечество»). Имеются лишь отдельные локальные всплески активности новых партий (например, Партии дела в Костромской области).

Статья основана на материалах первого доклада ежегодного мониторинга выборов, организованного Комитетом гражданских инициатив.

Автор – старший научный сотрудник лаборатории методологии оценки регионального развития НИУ ВШЭ, эксперт КГИ