Процесс – все, результат – ничто

В постсоветской истории российского государства можно выделить три периода. Период непродуктивной слабости в 1990-е гг., когда государство утратило способность контролировать насилие, правопорядок и налогообложение. Затем наступил период экономически продуктивного укрепления в первой половине 2000-х гг., когда была перезапущена судебная система, усилены и поставлены под контроль правоохранительные органы, упорядочено налогообложение, возвращена способность к регулированию. Сейчас государство переживает период непродуктивной централизации и избыточного регулирования, разрушительные экономические эффекты которых до недавнего времени купировались растущими доходами от сырьевого экспорта.

Динамика государства, ведущая его к саморазрушению, видна лучше всего в сфере охраны правопорядка, здоровья, при получении образования, т. е. там, где граждане получают блага и услуги в обмен на уплаченные налоги. В ситуации 1990-х, когда государству не хватало денег на зарплаты милиционерам, врачам и преподавателям, те кормились от своих полномочий. Иными словами, служащие продавали государственные ресурсы, имевшиеся в их распоряжении, – услуги безопасности, образовательные услуги и т. д. В этом было свое удобство – никто ничего не оформлял, поскольку государство как неплатежеспособная инстанция было исключено из повседневных транзакций его же представителями. Но и качество услуг было, мягко говоря, непредсказуемым.

Нельзя не признать, что в 2000-е гг. были предприняты системные усилия по наведению порядка в государственных финансах и выполнению бюджетных обязательств. Государство начало предъявлять требования к работе тех, кому оно стало лучше платить. При этом политическая централизация, ограничение демократии, рост госкомпаний и другие хорошо наблюдаемые на макроуровне симптомы периода имели свой эквивалент и на микроуровне: бурный рост вертикальных механизмов контроля – «палочных» систем оценки по формальным критериям и размножение аппаратов контроля на нескольких уровнях. Его пик пришелся на конец нулевых.

Участковый инспектор милиции (полиции) и участковый врач – два персонажа российской действительности, которым поручена основная работа по социальному контролю и предотвращению девиаций (с точки зрения социологии болезнь – это тоже девиация). К концу нулевых для них вводятся формализованные системы оценки и над ними вырастают несколько этажей управленческих надстроек. В 2007 г. была введена система «палочной» оценки работы участковых врачей, которая включала 28 показателей типа «снижение уровня госпитализации прикрепленного населения» или «число вновь выявленных больных артериальной гипертонией» с привязанными к ним баллами (приказ Минздравсоцразвития № 282 от 19.04.2007). В МВД «палочная» система закрепилась в 2005 г. (приказ № 650) и достигла своего пика в 2010 г. с введением 72 показателей оценки органа внутренних дел (приказ № 25). Сотрудники, включая участковых, оценивались по раскрываемости и состоянию преступности (например, числу преступлений, совершенных в общественных местах), о которых они же подавали сведения наверх.

Унаследованное из 1990-х тотальное недоверие к поведению служащих привело к нагромождению механизмов отчетности. В этом отношении – кто наблюдал, знает – участковые в погонах и в белых халатах ничем не отличаются. Выполнение содержательной работы (осмотр больного или места происшествия) занимает от силы пять минут, а потом еще минут 20–30 – заполнение многочисленных бумаг. Объем бумажной отчетности рос все эти годы пропорционально росту аппарата управления, который потреблял все большую долю доходов государства. Аналогичные процессы наблюдались и в сфере образования.

Политика централизации управления и создания вертикальных механизмов контроля породила несколько типовых взаимосвязанных патологий.

Во-первых, ориентация работы не на результат, а на процесс и на вышестоящее начальство, которое оценивает этот процесс. Конечные потребители благ, производимых государством, выключены из процесса управления и не имеют возможности влиять на результат (могут только неформально).

Во-вторых, запретительно высокие издержки контроля: затраты на содержание управленческих аппаратов плюс издержки на создание отчетности, последняя может занимать до половины рабочего времени работника.

В-третьих, фальсификация отчетности, работа на формальные показатели, что ведет к полной потере обратной связи и реальной картины (преступности, здоровья населения, уровня образования).

В итоге централизация и усиление вертикального контроля, которые вначале служили инструментом восстановления управляемости, привели государство к утрате способности управлять чем-либо, кроме процесса отчетности. Это, в общем, понятная диалектика, возникающая в отсутствие политической конкуренции и гражданского контроля за государством. Сокращение государственных доходов обнажает эти проблемы, и сейчас мы видим меры по сокращению аппаратов и числа госслужащих. Но при неизменной системе государственного управления это будет лишь небольшая количественная динамика, с некоторым лагом повторяющая колебания цен на нефть.

Сегодня, как и в конце 1990-х, на повестку дня должна быть поставлена новая реформа государственного управления. Для ее разработки надо признать, что потенциал централизации уже несколько лет как исчерпан и что необходим поиск новых распределенных моделей управления со встроенными механизмами гражданского контроля.

Автор – научный руководитель Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге, профессор социологии права им. С. А. Муромцева