Суть представительной демократии состоит в том, что депутат отстаивает интересы своих избирателей. Сегодня этот институт переживает кризис во многих странах. Это связано с тем, что граждане утратили интерес и доверие к выборам. Явка на муниципальные выборы в таких разных странах, как Германия, Франция и Россия, снижается с каждым годом. Кого в этой ситуации представляют депутаты? Ведь в том случае, если люди перестают выбирать тех, кто отстаивает их интересы, депутаты никого не представляют. Кроме того, в российской практике смешанной выборной системы депутат может быть, по сути, назначенцем, что, в свою очередь, значит, что он вообще не в курсе тех проблем, которые волнуют горожан. Канал связи между властью и народом разрушается, демократический институт перестает быть таковым.
В идеале депутат должен прилагать усилия для решения проблем, которые волнуют жителей, его выбравших. Если он избран по одномандатному округу, он может представлять какую-то организованную группу горожан – например, территориальное общественное самоуправление (ТОС). В таком случае его запросы, как и территориальные интересы, понятны большинству его коллег и городской общественности в целом. Если же такой однозначной привязки нет (например, депутат выбран по партийному списку), то его представительский статус, как правило, остается нечетким, а личность – неизвестной горожанам.
Эмпирические исследования в ряде различных российских муниципалитетов показали, что каждый муниципальный депутат строит работу с избирателями по-своему, однако зачастую она оказывается поверхностной и неэффективной. Далеко не у каждого депутата есть своя приемная, часы приема часто совпадают с рабочим временем избирателей, информация о них не всегда легко доступна. Как следствие, встречи с избирателями проходят на нерегулярной основе: чем дальше выборы, тем реже эти встречи. При этом любому депутату, который добросовестно относится к своим обязанностям, понятно, что от интенсивности и качества этих встреч и в целом от рутинной работы с избирателями зависят не только его шансы на последующее переизбрание, но и текущая ситуация в городе. Поэтому перед каждым муниципальным депутатом явно или неявно стоит вопрос: как сделать так, чтобы горожане участвовали в процессе выработки инициатив и принятия решений не только один раз в несколько лет и довольно фиктивно (на выборах), а на постоянной основе.
Если проблема состоит в том, что канал связи между депутатами и населением больше не работает, нужны дополнительные институты, которые позволят наладить обратную связь другими способами. Один из таких институтов – механизмы прямой демократии, когда решения принимаются непосредственно гражданами. Обычно, когда говорят о прямой демократии, подразумевают один из ее инструментов – референдум. Этот инструмент довольно дорог и сложен в реализации, он не позволяет решить проблему пассивности большинства населения. Однако инструментальный набор прямой демократии не ограничивается плебисцитом.
Одна из форм прямой демократии – партиципаторная демократия, которая существует в различных городах мира более 25 лет. Например, в Нью-Йорке с 2011 г. действует программа партиципаторного бюджетирования, предоставляющая право жителям одного из районов Квинса, Бронкса, Бруклина и Манхэттена самим распределить сумму в $1 млн, определив, на решение каких проблем она должна быть потрачена в этом году. Примечателен тот факт, что эта сумма выделяется именно депутатами – членами городского совета Нью-Йорка – из дискреционных фондов (capital discretionary funds), т. е. свободных средств городского бюджета, не зарезервированных на покрытие текущих расходов. К 2015 г. в программе участвуют 24 депутата, а распределяемые средства в целом превышают $25 млн. Примечательно, что именно те, кто вовлечен в работу представительных органов власти, начинают искать альтернативные механизмы демократического принятия решений.
Партиципаторные формы гражданского участия позволяют депутатам наладить канал связи между ними и горожанами. Люди, которые не готовы ходить на выборы, оказываются готовы участвовать в непосредственной деятельности, направленной на благо их района (решить, будет ли на месте пустыря сквер или спортивная площадка; выбрать, на что лучше потратить часть школьного бюджета, связанную с безопасностью, – на новые камеры или нового охранника и т. д.). В этом случае им ясен и способ участия, и выгоды, которые он предоставляет.
Депутаты получают возможность работать, руководствуясь пожеланиями своих избирателей, жители перестают быть пассивными наблюдателями и могут не только заявить о своих интересах, но и непосредственно участвовать в городском управлении. Как следствие, местное сообщество становится активным участником городской жизни. Доступ к городскому управлению в этом случае получают самые разные группы горожан, что приводит к сплочению городского сообщества в целом. Для современных городов, состоящих из самых разных сообществ – от национальных до религиозных, – это крайне важно. Для депутатов, помимо всего прочего, создается однородная электоральная база. Ключевые игроки поля представительной демократии оказываются едва ли не основными интересантами развития демократии прямой.
Конечно, не все группы горожан представлены и в этом случае, но у всех заинтересованных горожан и городских сообществ есть возможность участвовать в процессе принятия важных для них решений. Бюджет значительной части российских муниципалитетов несопоставим с нью-йоркским, однако начинать можно с малого. Россия не единственная страна, которая столкнулась с кризисом представительной демократии, возможно, следует учесть опыт других стран и подумать о том, при помощи каких институтов этот кризис можно преодолеть. В последние десятилетия политика была сценой, за спектаклем на которой зрители следили с постепенно ослабевающим интересом. Сегодня интерес окончательно утрачен. Возможно, зрителям пришла пора самим выйти на сцену.
Авторы – научные сотрудники центра Res Publica Европейского университета в Санкт-Петербурге