Что может быть сложнее, чем проводить социально-экономические реформы в условиях демократии? Ей присущи глубокие и неустранимые изъяны. Регулярные конкурентные выборы вызывают к жизни политические бизнес-циклы, способствующие популистской политике и сужающие окна возможностей для осуществления реформ. Разделение властей дает имеющим «право вето» акторам возможность блокировать принятие ключевых решений и/или выхолащивать их суть, а широкое представительство организованных интересов создает стимулы к господству «распределительных коалиций», нацеленных на извлечение ренты. Эти явления порой дополняются «захватом государства» со стороны групп интересов и политических партий, использующих доступ к постам в правительстве для вознаграждения своих союзников.
Авторитарная модернизация
Данная аргументация лежит в основе проекта авторитарной модернизации, которая предполагает набор технических мер, призванных обеспечить успешное социально-экономическое развитие страны. Этот подход опирается на «истории успеха» авторитарных реформ - от Южной Кореи 1960-1980-х гг. до Чили при Пиночете. Вера в то, что модернизация требует «свободы рук», подкрепляется тем, что авторитаризм избавляет правительство от давления со стороны политиков и общественного мнения, позволяя ему провести непопулярные реформы, которые могут оказаться заблокированными при демократии.
Но «истории успеха» авторитарных реформ редки. Как справедливо отмечает Дани Родрик, на одного успешного реформатора вроде Ли Куан Ю приходится множество клептократов наподобие Мобуту в Конго, доводящих свои страны до полного упадка. И дело здесь не в личных качествах тех или иных лидеров. Реализация проекта авторитарной модернизации наталкивается на целый ряд ограничений, причем не только структурных (уровень развития страны, наследие ее прежнего опыта, обеспеченность ресурсами), но и политических и институциональных, обусловленных характеристиками политических режимов и сложившихся в них правил игры.
Проводить социально-экономические реформы в условиях электорального авторитаризма еще сложнее. Такие режимы сочетают в себе худшие качества демократий и автократий. Им во многом присущи те же дефекты, что и демократиям: политические бизнес-циклы и «распределительные коалиции» соискателей ренты никуда не исчезают. Вместе с тем опора этих режимов на политизированный контроль государства над экономикой и силовым аппаратом, а также патронат элит и масс в сочетании с покупкой их лояльности задает стимулы, не способствующие успеху реформ. Масштабные преобразования оказываются для них как минимум рискованным предприятием.
При проведении реформ авторитарные лидеры могут опираться либо на бюрократию, либо на силовиков, либо на доминирующую партию (или на их комбинацию). Первый вариант (он был характерен для России 2000-х гг.) требует высокой профессиональной квалификации управленческого аппарата, наличия у него стимулов к эффективному выполнению поставленных задач и ограждения бюрократии от влияния со стороны групп специальных интересов.
Административное бессилие
Укрепление административного потенциала государства на фоне экономического роста позволило правительству в 2000-е гг. успешно проводить свой политический курс и уменьшить влияние «олигархов» и региональных лидеров. Однако низкое качество российского государства и его бюрократии было непреодолимо. Режим электорального авторитаризма задавал стимулы к использованию аппарата для максимизации электоральных показателей в ущерб качеству управления, что означает в кадровой политике предпочтение лояльности перед эффективностью. Правительству трудно проводить реформы и в силу того, что премьер-министр полностью зависит от президента, а правительство обладает лишь минимальной автономией и выполняет технические функции. Подобная модель управления государством во многом преемственна по отношению к позднесоветской (разделение ролей между ЦК КПСС и Советом министров СССР) и царской России, где монарх контролировал и двор, и кабинет министров.
При низкой автономии правительства из коллективного органа принятия ключевых решений оно превращается в функциональный набор чиновников, отвечающих за решение задач, поставленных перед ними президентом. Кабинет министров не является ни совокупностью политически ответственных перед парламентом назначенцев, ни командой профессионалов, объединенных общим подходом к решению управленческих задач. В итоге подготовка управленческих решений трансформируется в сложный и неэффективный процесс согласований между различными министерствами, помноженный на внутриаппаратную борьбу. При этом принимаемые президентом решения подчас носят произвольный характер, в результате оказываясь невыполнимыми.
Все это серьезно затрудняет проведение в жизнь комплексной программы реформ. Любая бюрократия заинтересована не столько в реформах, сколько в сохранении status quo. Там, где реформы требовали согласованных и значительных по масштабу и плотности регулирования действий различных сегментов федеральной и региональной бюрократии, они пробуксовывали, а то и оказывались сведены на нет. Отсутствие политической подотчетности и неэффективность механизмов централизованного контроля подталкивали чиновников к минимизации усилий по воплощению в жизнь преобразований.
Политический контекст начала 2000-х гг. выглядел крайне благоприятным для осуществления реформ. На фоне восстановительного роста экономики Путин пользовался значительной общественной поддержкой. Он был полон решимости провести социально-экономические преобразования, будучи искренне заинтересован в их успехе. Окно возможностей для реформ, непоследовательно то открывавшееся, то закрывавшееся в 1990-е гг., казалось распахнутым настежь - как выяснилось позднее, ненадолго.
Итоги реформ
Самой успешной оказалась налогово-бюджетная реформа. Высокие ставки и многочисленность налогов (плюс большое количество льгот, использование взаимозачетов и денежных суррогатов, широкое применение легальных и противозаконных схем ухода от уплаты налогов) уступили место пониженным ставкам немногочисленных налогов, при этом поступления в бюджет увеличились. Вопреки сопротивлению большинства депутатов и многих членов правительства был создан стабфонд - финансовый резерв на случай возможного снижения цен на энергоресурсы.
Ключевым фактором этой «истории успеха» была полная поддержка президентом действий реформаторов - Кудрина и Грефа, опиравшихся на команды единомышленников в своих ведомствах и среди экспертов. Ее институциональные основы связаны с поддержкой президентом четко сформулированной программы действий административно сильной команды реформаторов, способной игнорировать запросы заинтересованных групп и проводить реформы без включения в процесс их реализации большого количества участников.
Образовательная реформа дала смешанные результаты. Эксперимент по введению ГИФО продолжался всего три года в трех регионах, после чего власти отказались от внедрения этой меры. Эксперимент с ЕГЭ расширялся и к 2008 г. приобрел общероссийский характер. Однако каждое его проведение сопровождается скандалом из-за досрочной публикации ответов, в экзаменах зачастую участвуют учителя, общественное мнение воспринимает ЕГЭ более чем критически. Итоги экзамена превратились в критерий эффективности при оценке Кремлем работы региональных органов управления в рамках «вертикали власти». Экзаменационные оценки школьников приобрели административный и политический статус, что и стало одной из причин многочисленных нарушений в ходе проведения экзаменов. Усилия региональной и школьной бюрократии оказались направлены не на повышение качества школьного образования, а на достижение высоких показателей любой ценой.
Эта реформа не могла проводиться силами только ее инициаторов, она требовала включения в процесс беспрецедентно большого числа участников, поэтому риск провала и возврата к прежнему status quo достаточно велик на каждой стадии. Но образовательные реформы могут служить и примером успешного внедрения новых правил игры. Изменения в этой сфере демонстрируют пределы политического влияния президента страны на успешность реформы. Насколько последовательно и эффективно будут воплощены спущенные сверху идеи, определяет не президент, а деятельность бюрократов низового уровня.
Административная реформа привела от плохого к худшему. Единственным изменением в госслужбе стало значительное повышение оплаты труда чиновников, тогда как их кадровый состав и уровень мотивации практически не изменились. Никаких улучшений в работе госаппарата не произошло, а по ряду направлений положение ухудшилось. Реформа оказалась организационно разделенной и внутренне противоречивой.
Реформировать госслужбу предстояло самим чиновникам, мало заинтересованным в изменении правил игры и не имевшим стимулов к проведению преобразований. А совпадение административной реформы (с ее целями дебюрократизации) с этатистским поворотом в российской экономической политике привел к тому, что госаппарат не только не отказывался от избыточных функций, но и расширял свое влияние, наращивая регулирование в самых разных сферах жизни общества. Разделение правительственных ведомств на министерства, службы и агентства привело лишь к увеличению численности чиновничества, не повысив качество управления.
Реформа механизма социальных выплат («монетизация льгот»), которая не являлась приоритетной для правительства и возникла как побочный элемент разграничения полномочий между центром и регионами, стала жертвой ошибок при расчете стоимости преобразований, а также неэффективной координации между ведомствами и между федеральными и региональными властями. После провала «монетизации льгот» само понятие реформ оказалось табуировано, а пришедшие им на смену «национальные проекты» обернулись лишь увеличением финансирования отдельных сфер и секторов экономики без значимых структурных преобразований. Неудача даже не самых значимых реформ грозит если не поставить крест на проекте авторитарной модернизации, то подорвать стимулы к его реализации.
Еще более показательным примером неудачных преобразований служит реформа МВД в период президентства Дмитрия Медведева, которая не принесла ощутимых эффектов. Причины этого провала связаны не только с сопротивлением «силовиков», но и с неспособностью самого Медведева выстроить успешную коалицию сторонников преобразований.
Не надейтесь
Возможны ли успешные реформы в рамках проекта авторитарной модернизации? Российский случай вынуждает обставить утвердительный ответ на этот вопрос целым рядом оговорок. Если изменения в той или иной сфере являются политическим приоритетом сильного и авторитетного главы государства и если команда реформаторов, огражденная от влияния заинтересованных групп и не испытывающая проблем координации с другими ведомствами, способна в короткие сроки осуществить преобразования, дающие быстрый позитивный результат, то реформы возможны даже при низком качестве государства и неэффективном институциональном дизайне. Но такое сочетание условий встречается редко.
Тот, кто вынужден опираться на неэффективную бюрократию как основу собственной «выигрышной коалиции», не всегда готов рисковать нарушением баланса сил в ее рядах ради повышения качества управления. Поэтому его шаги на пути реформ оказываются непоследовательными, а соблазн сохранить status quo, закрыв глаза на прогрессирующий упадок и разложение страны, - все более непреодолимым. Разумеется, было бы ошибкой ожидать, что демократизация сама по себе улучшит условия для проведения социально-экономических реформ - скорее она создаст для них новые, качественно иные вызовы. Но рассчитывать на успешную реализацию курса реформ в рамках опирающегося на бюрократию режима электорального авторитаризма, на наш взгляд, нет никаких оснований.
Сокращенный вариант. Полный текст читайте в журнале «Полития», 4/2014.