Как показывает опыт ЮАР, эффективность санкций зависит от значимости страны для мировой экономики

Автор - главный экономист «Открытие капитал»

После недавнего объявления странами Запада санкций против России встал вопрос о том, насколько серьезными могут оказаться их последствия. В этой связи определенное значение может иметь опыт стран, которые в прошлом оказывались в сходной ситуации - например, ЮАР. Однако сразу хочу оговориться: прямое сравнение текущей ситуации с историческими прецедентами не очень показательно, поскольку (1) это происходило в разные исторические эпохи; (2) страны, оказавшиеся под давлением санкций, имели совершенно разные политические и экономические связи с остальным миром; (3) поводы для введения санкций сильно различались; (4) возможности ответных мер - и их эффективность - также были совершенно разными.

Санкции против ЮАР были введены в качестве меры давления с тем, чтобы заставить власти этой страны провести демократические политические реформы и отказаться от системы сегрегации по расовому признаку - апартеида. Санкции были введены в 1962 г. решением Генеральной ассамблеи ООН, которая призвала к ограничению экономических, финансовых и транспортных связей с режимом ЮАР. ООН также создала специальный Комитет против апартеида. В 1963 г. ООН призвала к установлению эмбарго на военные поставки, а в 1968 г. расширила список санкций, включив в них рекомендации по сворачиванию связей с ЮАР в области культуры, образования и спорта.

Необходимо отметить, что экономические санкции против ЮАР не носили обязательного характера - главным образом из-за противодействия основных торговых партнеров ЮАР, прежде всего стран Европы. Однако с нарастанием борьбы против апартеида и изоляции южноафриканского режима к 1980-м гг. многие страны были вынуждены присоединиться к более жестким санкциям, которые включали существенное ограничение торгово-экономических связей. Так, в 1986 г. конгресс США, несмотря на активное сопротивление администрации президента Рональда Рейгана, принял Всеобщий закон против апартеида, который фактически вводил полный запрет на любые финансовые и экономические связи с ЮАР. Вслед за этим в течение нескольких лет из ЮАР ушли все ведущие американские компании. В конце 1980-х гг. жесткие санкции в области торговли также ввели многие европейские страны, включая Великобританию.

Применительно к Южной Африке санкции несомненно сыграли важную роль в изменении политики режима ЮАР. Однако для этого потребовалось более 25 лет. Усиление санкций происходило постепенно и на протяжении большей части периода бойкота власти ЮАР успешно нивелировали их негативный эффект за счет переключения своих торговых и финансовых связей на те страны, которые занимали более сдержанную позицию. Лишь в конце 1980-х гг. эффект санкций стал по-настоящему серьезным - не в последнюю очередь благодаря тому, что в отношениях между Западом и СССР началась эпоха перестройки, что привело к снижению накала их борьбы за контроль над югом Африки. Это, в сущности, и открыло возможности для политического урегулирования ситуации в ЮАР.

Как в случаях введения санкций в отношении других стран, уровень санкций против ЮАР сильно отличался от страны к стране. Например, политику наиболее жестких санкций против ЮАР среди крупных держав проводили, в сущности, две страны: СССР и США. Причем мотивы их были совершенно разными. В то время как бойкот ЮАР Советским Союзом был неотделим от его политики поддержки национально-освободительного движения в этой стране и вооруженной борьбы против правящего режима, в случае с США основным мотивом был внутренний аспект: расовая сегрегация была абсолютно неприемлема в любых формах для США, учитывая историю этой страны и состав населения.

Остальные крупные державы проводили смешанную политику в отношении ЮАР. Ведущие страны Европы - Великобритания, Германия, Франция, Нидерланды - политически полностью осуждали режим апартеида, но при этом сохраняли высокий уровень экономических, торговых и финансовых связей с ЮАР. Не в последнюю очередь это объяснялось наличием тесных исторических связей этих стран с ЮАР, где в составе белого населения существовали большие прослойки выходцев из стран Европы. Причем, эти же страны имели определенный уровень военно-технического сотрудничества с ЮАР, что, как правило, осуществлялось через фирмы-посредники или третьи страны.

В политике санкций всегда были серьезные исключения. ЮАР всегда имела серьезное значение для мировой экономики как поставщик сырья, включая алмазы, драгоценные и редкие металлы. В период режима апартеида другим крупнейшим производителем таких материалов был СССР. Экономическое значение этих двух стран предопределило их сотрудничество в экономической области, даже несмотря на совершенно разные идеологии, финансирование вооруженной борьбы на юге Африки со стороны СССР и принцип полного бойкота ЮАР во внешней политике СССР. Как правило, контакты между ЮАР и СССР осуществлялись через третьи страны и фирмы-посредники и затрагивали, в первую очередь, согласование торговли алмазами и в меньшей степени - драгоценными металлами (золото, платина).

Исключения в политике санкций были и со стороны США. Значение ЮАР как важного поставщика редкоземельных и редких металлов США не могли игнорировать, учитывая важное значение этих поставок для военной промышленности США, а также тот факт, что борьбу за контроль над югом Африки активно вел СССР. Поэтому, несмотря на активное осуждение режима апартеида, США сохраняли экономические связи с ЮАР через третьи страны и сотрудничали с ней в области обмена информацией.

Подводя итог, можно отметить: как показывает опыт ЮАР, эффективность политики санкций напрямую зависит от значимости той или иной страны для мировой экономики и/или баланса сил в мире или конкретной регионе. Причем взаимосвязь здесь прямо противоположная: чем большее значение имеет та или иная страна, тем менее эффективны санкции. По крайней мере, такая логика присутствует в области торговли, экономики и финансов. При этом санкции могут оказаться довольно эффективными в сфере политических, культурных, спортивных и прочих гуманитарных контактов, включая туризм. Это создает у населения страны, которая подвергается санкциям, ощущение изгоев мирового общества, что по прошествии определенного времени неизбежно начинает негативно сказываться на уровне популярности властей страны. Растущая изоляция режима внутри собственной страны в итоге подталкивает его к смягчению политики: именно такой исход санкций мы наблюдали в случае с ЮАР и совсем недавно - с Ираном.

Однако, прежде чем недовольство населения политикой властей начнет расти, требуется довольно длительный период изоляции, по крайней мере в области политики и культурных связей. Причем, как правило, на первом этапе введение санкций оказывает прямо противоположный эффект, зачастую приводя к консолидации общества и росту уровня поддержки властей: мы это наблюдали и в ЮАР в 1960-70-е гг., и в Иране в прошлом десятилетии. Очень важное значение также имеет причина, по которой введены санкции, и возможности снижения значимости подпавшей под них страны для мировой экономики и торговли.

Применительно к России нам кажется, что политика санкций обречена на низкую эффективность. В отличие от ЮАР (или Ирана), значение России для мировой экономики, безопасности и развития ситуации во многих регионах мира несопоставимо выше. Полная или даже частичная изоляция России фактически невозможна - исходя из географических, военных и экономических соображений. Повод для введения санкций также иной: Россия настаивает, что возвращает то, что было незаконно отнято у нее, причем с соблюдением демократических процедур. Ну и, к тому же, стабилизация ситуации на Украине без участия России невозможна, а именно это заставит (уже заставляет) страны Запада искать пути к сотрудничеству, а не конфронтации с ней. Поэтому возможность осуществления длительных и тем более эффективных санкций против России нам представляется крайне низкой.