Михал Рутковски: «Невозможно пытаться понять Россию»

Михал Рутковски возглавил российское подразделение Всемирного банка в 2012 году, оказавшемся последним годом посткризисного восстановления экономики, после чего последовала стагнация и новый спад. Перед переездом в Вашингтон, где Рутковски продолжит работу во Всемирном банке, он поделился своим видением причин текущего кризиса в России и советами, как из него выйти

– Я переезжаю в Вашингтон, где возглавлю новое подразделение Всемирного банка по взаимодействию с международными организациями – ООН, ОЭСР, «группой семи» – возможно, в будущем и «группой восьми», – «двадцаткой», ВТО, в совокупности это 30–40 организаций. Кроме того, Всемирный банк будет взаимодействовать с Новым банком развития БРИКС и Азиатским банком инфраструктурных инвестиций.

– Всемирный банк в любом случае сотрудничал бы с БРИКС и с его Новым банком развития. Во Всемирном банке различные его подразделения взаимодействовали с отдельными международными организациями: одно – с ОЭСР, другое – с «двадцаткой» и т. д. Но, проанализировав, посчитали, что такая модель неэффективна, она не обеспечивает должного обмена информацией, координации и согласованности действий. Поэтому было принято решение сформировать единую структуру.

– Характер его деятельности во многом схож с тем, чем занимаемся мы, просто его задачи пока несколько меньшего масштаба, а основной акцент – на инфраструктуру. Вновь образованный банк очень заинтересован в использовании опыта Всемирного банка по самым различным направлениям – и в части формирования кадровых ресурсов, и в части подготовки портфеля проектов, и в формировании необходимых навыков у специалистов. Мы со своей стороны, безусловно, готовы всем этим опытом поделиться. На Петербургском форуме, во время почти четырехчасовой встречи с президентом Нового банка развития БРИКС господином [Кундапуром Ваманом] Каматхом мы обсуждали различные аспекты функционирования, структуры и деятельности НБР. В частности, одна из проблем, которая присутствовала в работе Всемирного банка, – противоречие между акцентами в работе со странами и определенными отраслями. Этот вызов актуален для любых организаций развития, и мы обсуждали, как можно решить эту проблему.

– Я не разделяю такой точки зрения. Простейшее объяснение: сейчас потребности в финансировании, прежде всего инфраструктурных проектов, настолько велики, что существующие организации развития не в состоянии их удовлетворить, и поэтому появление любых новых организаций, которые привносят необходимый капитал, нами всячески приветствуется. Но даже с их приходом эти потребности все равно остаются неудовлетворенными. Поэтому вряд ли можно говорить о конкуренции – мы приветствуем появление все большего числа источников средств, с помощью которых можно решать проблемы развития, стоящие перед странами. Что же касается «недопредставленности» развивающихся стран в управляющих органах Группы Всемирного банка и МВФ, то, действительно, существующая структура этих органов не полностью отражает экономические возможности развивающихся стран, поскольку сложилась исторически. Развивающиеся страны пока не получили должного веса. Работа в этом направлении должна продолжаться. Однако появление Нового банка развития БРИКС и Азиатского банка инфраструктурных инвестиций не связано с этими процессами. Потому что, даже если все инициативы в части реорганизации управляющих органов Всемирного банка и МВФ будут осуществлены, это все равно не поможет должным образом удовлетворить потребности в инвестициях стран с формирующейся и развивающейся экономикой.

– Да, я знаю, однако о такой прямой связи я бы не говорил. Аргумент в пользу пересмотра голосов в руководящих органах МВФ, Группы Всемирного банка и без этого достаточно убедителен и был таковым и без нового объединения. Он давно стоит на повестке дня. Я же смотрю на ситуацию под иным углом зрения: на арене появляются новые организации в сфере содействия экономическому развитию, решающие во многом те же задачи и преследующие те же цели, что и существующие организации.

– Я не слышал, чтобы какая-либо страна подавала заявку на вступление в «группу восьми» – которая отличалась бы от исходного состава этой группы.

– Я не владею какой-либо информацией по этой теме, которой не владели бы вы. Всемирный банк в рамках своей ответственности будет активно взаимодействовать и с «группой семи», и с «группой восьми».

– В нынешней экономической ситуации есть схожие черты с прошлыми кризисами – например, девальвация. Понятно, что текущий кризис во многом спровоцирован геополитической напряженностью, а также падением мировых цен на нефть. Однако еще до кризиса в докладах Всемирного банка говорилось, что экономика России уже действовала фактически на пределе своих возможностей и что в перспективе при низкой норме инвестиций она не сможет развиваться достаточно динамичными темпами. Существенное замедление экономики все равно бы произошло даже при отсутствии тех факторов, которые привели к нынешней ситуации, и мы уже давно предупреждали об этом.

– Сейчас Россия находится в ситуации кризиса. По нашим оценкам, денежно-кредитная и бюджетная политика оказалась достаточно грамотной, вместе с тем ее возможности повлиять на смягчение кризиса сейчас ограничены. Есть еще несколько факторов – они были важны и до кризиса, но сейчас их значение лишь возросло. И если по этим направлениям у России не будет наблюдаться прогресса, то экономика страны будет по-прежнему в большой степени зависеть от динамики цен на нефть и газ. Любой экономический рост в перспективе будет связан с колебаниями конъюнктуры на нефтяном рынке, и невозможно будет отойти от того тренда, который будет на этом рынке существовать. Поэтому очень важно, чтобы Россия все же добилась диверсификации экономики.

О каких факторах идет речь: прежде всего, это развитие конкуренции и повышение конкурентоспособности. Из-за высоких издержек конкурентоспособность в России, вероятно, ниже, чем в некоторых из стран БРИКС. У России есть еще одна важная проблема, которая присуща прежде всего большим странам, поскольку из-за их географического положения могут формироваться местные монополии, необоснованно поднимающие цены и никак не испытывающие на себе воздействия конкуренции. Изменить данную ситуацию – задача непростая, но она требует неотложного решения. Помимо совершенствования делового климата, стимулирования и поощрения конкуренции необходимо положить конец практике протекционизма: в целом ряде отраслей государство защищает уже действующие предприятия, тем самым не позволяя выйти на рынок новым компаниям и оздоровить ситуацию в экономике.

После присоединения России к ВТО страна существенно снизила свои тарифные барьеры, но не прекратила использовать нетарифные, а в ряде случаев даже их увеличила. Еще одна проблема связана с навыками работников: во многих исследованиях работодатели говорят о дефиците необходимых навыков как у существующих работников, так и у тех, кто только начинает трудовую деятельность. Это одно из ограничений для дальнейшего роста. И наконец, еще один момент, который связан опять-таки с географическим положением России как очень большой страны, – существенная дифференциация между регионами. У одних регионов отсутствует то, что есть у других. И речь здесь не только о доступе к инфраструктуре, но и о таких вещах, как, скажем, недостаток охвата интернетом, что в определенных регионах может служить препятствием для их развития и роста.

В перспективе ситуация будет зависеть от цен на нефть и газ, а также реализации реформ по направлениям, которые я обозначил. Стагнация не есть вещь предопределенная, и я очень надеюсь, что соответствующие реформы будут осуществлены и ситуация улучшится. Исходя из тех прогнозов, с которыми ознакомился я, речь может идти о стагнации, а не о дальнейшем ухудшении ситуации.

– Сложность в реализации реформ в России связана еще и с таким моментом: мало иметь людей, которые настроены на реформы, активно их поддерживают и предпринимают соответствующие действия. Важно помнить и о противодействии реформам, которое, как правило, скрыто. Те, кто против реформ, не говорят об этом, не выступают в СМИ, а их действия зачастую связаны с преследованием собственных интересов. Поэтому мы видим, что, с одной стороны, достаточно активно обсуждаются реформы, но помимо этого приходится направлять значительные усилия на противодействие блокировке этих реформ.

– Россия за последние годы продемонстрировала существенный прогресс по целому ряду направлений. Существенно улучшила позиции в Doing Business (DB) – с 2010 г. поднялась практически на 60 позиций (с учетом изменений, произошедших в методологии DB), этот результат был достигнут очень быстро, что говорит о наличии целеустремленных действий со стороны правительства. Были сформированы дорожные карты по 11 направлениям, которые измеряются в рейтинге DB, и во многом оценка самого правительства и целого ряда чиновников была связана с наличием прогресса в решении ими проблем в данных областях.

Еще я вижу прогресс в сфере государственных финансов – сейчас Минфин строит очень современную систему управления финансами, работа идет медленно, но верно. И сейчас Минфин гораздо лучше представляет себе, куда идут бюджетные средства, как они расходуются, гораздо эффективнее можно наладить контроль за их освоением. Существенно сократилось неэффективное использование государственных средств по сравнению с тем, что было в прошлом, – по крайней мере, на федеральном уровне.

Есть существенный прогресс в части управления финансовыми рынками и деятельностью финансовых организаций. Это связано с формированием мегарегулятора на базе ЦБ, и такой шаг дал существенную экономию от масштабов: вместо того чтобы отдельно регулировать деятельность инвестфондов, банков, пенсионных фондов, теперь регулирование осуществляется комплексно. Повысилось качество обсуждений этого регулирования и качество самого регулирования. Например, в России имелось много мелких банков, и шаг в направлении консолидации оправдан. Еще пример – управление деятельностью пенсионных фондов: существующая модель, в рамках которой эти фонды управляются как акционерные общества, представляется более эффективной и более действенной, чем та, что имелась раньше, когда управление осуществлялось по принципу некоммерческих организаций.

Еще есть реформы, которые были реализованы в пилотном режиме, не на всей территории России. Например, пилотный проект новой системы оплаты медицинской помощи в 11 регионах. Подготовлена, но пока не реализована программа в сфере профессионального образования, переподготовки и повышения квалификации кадров – в ней речь идет о том, чтобы сделать профессиональное образование максимально соответствующим потребностям работодателя. Еще пример из этой же категории – повышение качества высшего образования: перед Россией стоит задача повысить международный рейтинг вузов страны. Несколько вузов уже работают в этом направлении, и мы вместе с ними планируем, как им этого достичь. Еще один сектор, в развитии которого Всемирный банк принял активное участие, – сотрудничество с Росгидрометом по его модернизации и техническому перевооружению, чтобы повысить качество и точность прогнозов погоды. С экономическими прогнозами иногда как с погодой: есть вещи, которые невозможно предсказать заранее, – например, как было с недавней ужасной грозой, накрывшей Москву, хотя все мировые прогнозы говорили о нулевой вероятности осадков.

– Доверие инвесторов снижается всегда, когда растет неопределенность. Волатильность цен на нефть сама по себе несет неопределенность – инвесторам трудно определиться с точкой отсчета. Геополитическая напряженность тоже не способствует укреплению доверия. А когда эти две вещи совпадают, ситуация для инвесторов становится еще более неопределенной, они еще более неуверенно себя чувствуют, и доверие падает.

– ГЧП во многом зависит от ситуации. В прошлом имелся успешный опыт. Есть проект, в котором участвовал Всемирный банк – Международная финансовая корпорация – и который получил приз как лучший проект ГЧП в Европе, – это реконструкция аэропорта «Пулково». Но тогда была другая ситуация, другие деньги, другое отношение инвесторов. Сейчас, наверное, можно говорить о двух основных препятствиях на пути ГЧП, причем они не носят юридического характера, поскольку закон о ГЧП был принят в 2005 г. и действует, как и закон о концессионных соглашениях. Но, во-первых, отсутствуют достаточно привлекательные для инвесторов проекты. Это во многом связано с тем, что в стране дефицит навыков и умений, востребованных на этапе подготовки таких проектов. Это прежде всего ощущается на уровне регионов: недостаточно специалистов, которые знают, как нужно подготовить проект, чтобы инвесторы им заинтересовались. И во-вторых, сейчас во всем мире стоимость капитала несколько выросла. В итоге инвесторы стараются выбирать те проекты, которые дали бы им как можно более высокую отдачу. И, соответственно, появляется спрос на более качественные, наиболее хорошо подготовленные проекты.

– Да, такая нисходящая спираль. Экономика России фактически является заложником двух факторов. Прежде всего конъюнктуры нефтяного рынка – она во многом будет определять тот объем средств, который само государство могло бы выделить на финансирование проектов ГЧП. Второй фактор – низкое доверие инвесторов, которое ухудшилось в связи с геополитической ситуацией и ростом неопределенности в отношении будущей экономической политики.

Говоря о последствиях геополитической напряженности, можно привести такой пример. Сейчас в России идет речь о создании нового рейтингового агентства и правительство приводит достаточно здравые аргументы в пользу этого шага. Но проблема в том, что на начальном этапе своего существования такое агентство не даст какого-либо позитивного эффекта, потому что существующие много лет международные рейтинговые агентства нарабатывали свою репутацию годами и новому агентству тоже годами придется завоевывать доверие инвесторов. И вместо того, чтобы попытаться улучшить свои показатели, оцениваемые действующими агентствами, создается новое. Мне кажется, что это не даст того эффекта, на который было рассчитано.

– Я не считаю, что это взаимоисключающие шаги, но проблема может возникнуть, если вновь образованное агентство будет присваивать России более высокий рейтинг, чем другие. Многие инвесторы доверяют действующим международным агентствам, и если их рейтинг будет расходиться с рейтингом нового агентства, причем это расхождение не будет обосновано какими-то значимыми, существенными факторами, то может возникнуть недоверие со стороны инвесторов.

– В качестве позитивного результата я бы отметил действия в части изменения модели управления пенсионными фондами, их акционирование. Из двух других, не столь позитивных: это прежде всего сокращение размера пенсионных отчислений, что негативно сказывается на развитии рынков капитала, и второе – издержки пенсионных фондов, которые фиксированы, оказываются очень большими. Это приводит к тому, что вся система начинает восприниматься как более дорогостоящая.

– Не заморозку – сокращение поступлений в пенсионные фонды. Это о предоставлении выбора застрахованному – оставить себе 6% накопительного взноса или полностью отказаться от него в пользу солидарной системы. Из-за того что по умолчанию оставлен второй вариант, накопительные взносы отсутствуют примерно у половины будущих пенсионеров.

Заморозка – это временная и исключительная мера, в то время как сокращение поступлений, связанное с «неправильной» возможностью полного отказа от накопительного взноса, вещь более постоянная. И кроме того, сохраняется угроза ликвидации накопительной части.

А второе не столь позитивное изменение, которое произошло, связано с работой солидарной части: здесь мы наблюдали существенный отход от предыдущей модели условных накопительных счетов, которая позволяла четко и ясно видеть, из чего складывается пенсия. Вместо этого взята другая модель – балльная, которая похожа на модель, применявшуюся в некоторых странах Европы в течение ряда лет. Можно ее, конечно, использовать, она вполне управляемая, но она не дает четкой картины – людям сложнее понимать, из чего их пенсия будет складываться и какого размера может достичь.

– Действительно, многие страны делали это – одни временно, другие, как Венгрия или Аргентина, полностью отказались от накопительного взноса. Но дело в том, что данный шаг был продиктован исключительно соображениями учета. Когда средства, ранее шедшие в накопительную пенсионную систему, перенаправляются в государственную систему, то тем самым можно сократить показатели госдолга и дефицита бюджета. Картина состояния государственных финансов улучшается.

Но тут возникает другая проблема – так называемого скрытого долга, т. е. того, что пенсионная система в перспективе должна будет выплатить пенсионерам. Этот долг никуда не исчезает, он существует, но не отражается напрямую в финансовой отчетности. Поэтому текущее правительство за этот долг ответственности не несет. И я полагаю, что именно в этом заключается причина практики возврата к прежней системе и отказа или сокращения накопительных взносов, которая имела место в ряде стран, в том числе, к сожалению, и в Польше.

– Да. Это будет ошибкой.

– До того как мы стали наблюдать рост бедности в России, она очень быстрыми темпами сокращалась. Поэтому два этих явления необходимо рассматривать совместно. В России очень сложно реформировать и изменять систему мер по борьбе с бедностью, потому что эта система очень сильно децентрализована. В Минтруде идет работа по обеспечению более высокой степени адресности социальной помощи, но это пока одна из тех реформ, о которых говорят, готовят, но которые пока не реализованы.

– Пока не знаю имени, но в начале сентября вице-президент по региону Европы, я и вновь назначенный директор по России приедем в Москву для встреч с представителями России.

В качестве напутствия я бы сказал, чтобы он или она не формировали свое мнение о стране, проведя в ней несколько первых дней. Я сейчас уезжаю, имея совершенно другое представление о России, нежели то, что имел, приезжая сюда. Я бы посоветовал этому человеку быть терпеливым.

– У меня уже был положительный опыт работы в России в 1990-е гг., правда, я тогда не жил здесь. Что касается впечатлений – прежде всего поразили размеры страны и что она очень разнообразна. Многие регионы зачастую живут без оглядки на Москву, руководствуются собственными ожиданиями, соображениями, даже амбициями с учетом их географической близости к другим регионам или странам, и национальные меньшинства тоже демонстрируют такой подход. Я познакомился со страной достаточно хорошо и проехал все от Владикавказа до Владивостока. И человеку, который придет на мое место, я бы рекомендовал гораздо чаще выезжать в регионы: во многом потребности страны в части содействия развитию, которое мы как Всемирный банк могли бы предоставить, формируются и формулируются именно на региональном уровне. Такие потребности значительны, прежде всего на Северном Кавказе и Дальнем Востоке. И, пожалуй, еще одну вещь я бы ему сказал: невозможно пытаться понять Россию – как говорится, «умом Россию не понять» – ее надо любить и в нее надо верить.

– Большое спасибо. (Смеется.) Не думайте, что за пределами России люди более рациональны, но быть иррациональным, как русские, – это комплимент.