Будущее регионального ГЧП в дорожном строительстве

Развитие законодательства о государственно-частном партнерстве (ГЧП) в нашей стране на первых порах во многом определялось именно потребностями автодорожной отрасли. Считается, что благодаря усилиям транспортников был принят закон о концессионных соглашениях и были запущены первые инфраструктурные проекты с использованием механизмов ГЧП (М1 «Беларусь», северный обход г. Одинцова, Западный скоростной диаметр в Санкт-Петербурге).

Впоследствии для реализации федеральных автодорожных концессий со сбором платы за проезд была создана специализированная государственная компания «Российские автомобильные дороги» (ГК «Автодор»), уникальная по своей организационно-правовой форме. Деятельность ГК «Автодор» регулируется отдельным федеральным законом, а особый статус и возможность выступать на стороне концедента (государства) напрямую прописаны в федеральном законе о концессионных соглашениях.

В портфеле ГК «Автодор» на данный момент четыре инвестиционных проекта на стадии эксплуатации (объем инвестиций – 141,3 млрд руб., из них частных – 62,9 млрд руб.), семь проектов на стадии строительства (прогнозируемый объем инвестиций – 379,3 млрд руб., из них частных – около 50 млрд руб.), три проекта на стадии конкурсного отбора частного инвестора (прогнозируемый объем инвестиций – почти 227 млрд руб., из них частных – примерно 77,7 млрд руб.) и три проекта на стадии разработки и запуска (прогнозируемый объем инвестиций – 162,9 млрд руб., из них частных – около 52,5 млрд руб.). Также к перспективным проектам ГК «Автодор» можно отнести строительство участков на трассах А105, М4 «Дон» (633–715-й км, обход г. Павловска и с. Лосево) и строительство участков транспортного коридора Европа – Западный Китай.

Инвесторы не готовы платить

Сравнительный анализ условий, на которых ГК «Автодор» привлекала и привлекает инвесторов, показывает, что, несмотря на попытки государственной компании увеличить долю частного финансирования в проектах и переложить на частника больше рисков, в портфеле преобладают проекты, в которых частный инвестор несет минимальные коммерческие риски и участвует в софинансировании в пределах 10–30% от общего объема капитальных затрат. Так, например, из 10 инвестиционных проектов, находящихся на стадии строительства и конкурсного отбора, семь реализуется или планируется реализовать в форме долгосрочных инвестиционных соглашений (ДИС), данная форма подразумевает частное софинансирование в размере 10–20% и риск трафика на стороне государства. Другие три инвестиционных проекта реализуются или будут реализованы посредством заключения концессионного соглашения с платой концедента, т. е. все собранные средства за проезд по дороге будут идти напрямую в бюджет, а частный инвестор получает компенсацию от государства в фиксированном объеме, который никак не зависит от трафика.

Такой перекос в партнерстве в сторону публичного партнера, перекладывание на его плечи всех коммерческих рисков и части рисков превышения стоимости строительства, отчасти оправдан и обусловлен непростой экономической ситуацией. Инвесторы сегодня крайне неохотно идут в крупные инфраструктурные проекты, особенно если в них есть сложно прогнозируемые риски, и даже предлагаемые ГК «Автодор» условия не всегда позволяют решить данную проблему. Подтверждением данного факта стала ситуация с конкурсом по отбору инвестора для заключения долгосрочного инвестиционного соглашения на строительство скоростной автомобильной дороги М11 Москва – Санкт-Петербург на участке 58–149-го км. При том что предквалификацию прошли две компании – «Мостотрест» и «Автобан», обе решили не продолжать участие в конкурсе. По мнению экспертов, причиной срыва конкурса помимо пересмотра государственной компанией базовых условий по доле софинансирования частного партнера в рамках ДИС по сравнению с предыдущими проектами (с 10 до 20%) стали достаточно жесткие ограничения по стоимости привлекаемого частным партнером заемного финансирования плюс оба участника конкурса уже реализуют ряд крупных автодорожных проектов и у них могли просто возникнуть проблемы с ресурсами для реализации еще одного проекта, стоимость которого составляет почти 70 млрд руб.

Таким образом, на примере федеральных концессионных проектов можно констатировать, что экономическая ситуация сказывается на применении механизмов ГЧП в автодорожной отрасли. Инвесторы есть, но они готовы работать только с проектами, в которых гарантирована выручка, а также все политические, экономические и прочие риски, влияющие на проект, берет на себя бюджет, как и весь комплекс финансовых обязательств концессионера перед кредиторами в случае расторжения соглашения. При этом даже при таких кабальных для бюджета условиях не факт, что инвестор заинтересуется: свободных финансовых ресурсов на рынке немного и инвесторы крайне осторожно смотрят на новые проекты, тем более на капиталоемкие.

Фокус – на региональных и местных дорогах

В иных экономических условиях можно было отказаться от попыток привлечения частных инвестиций, заместив их классическими бюджетными, либо умерить аппетиты по ускоренному развитию транспортной инфраструктуры, но сокращение объемов ввода транспортной инфраструктуры только усилит негативные тренды в экономике, а также не позволит эффективно реализовать значимые для страны проекты, такие как проведение чемпионата мира по футболу в 2018 г. В такой ситуации единственная возможная стратегия действий – это концентрация федеральных усилий на жизненно важных проектах с одновременным стимулированием региональных автодорожных ГЧП-проектов. То есть смещение акцента на формирование региональных и макрорегиональных транспортных каркасов, тем более если принять во внимание задачу, поставленную президентом РФ, по удвоению объемов строительства и реконструкции автомобильных дорог регионального и местного значения.

Однако ситуация с региональными проектами тоже непростая, развитие региональной автодорожной инфраструктуры только за счет консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации – практически не реализуемая задача. Стоимость строительства автомобильных дорог регионального значения, крупных мостовых переходов и тоннелей без субсидирования из федерального бюджета – непосильная нагрузка для большинства региональных бюджетов. При этом стоит отметить, что системного механизма взаимодействия Федерации и регионов при реализации автодорожных ГЧП-проектов пока просто нет. Как строить дорогу в рамках федеральной целевой программы (прямого бюджетного финансирования без всяких частных инвестиций) и получить на это субсидию из федерального бюджета, местным чиновникам понятно, но получить субсидию из федерального бюджета на реализацию концессионного регионального проекта на сегодняшний день невозможно – просто нет соответствующего механизма. Отдельно стоит отметить, что с источниками финансирования для поддержки региональных автодорожных проектов тоже возникло множество проблем: в нынешнем году бюджетные ассигнования на новое строительство и так были снижены более чем на 20%, не говоря уже о дополнительных средствах, необходимых для ГЧП-проектов.

Деньги даст «Платон»

Определенность в вопросе поддержки региональных автодорожных ГЧП-проектов из федерального бюджета появилась, когда началось обсуждение вопроса о судьбе дополнительных платежей за проезд по федеральным дорогам от грузового транспорта весом более 12 т, сбор которых осуществляется посредством ввода в эксплуатацию системы «Платон». Именно за счет данных сборов в Федеральный дорожный фонд и планируется поддерживать автодорожные ГЧП-проекты в регионах. Согласно утвержденному на следующий год бюджету Минтранс России планирует, что за счет данных сборов в 2016 г. удастся пополнить Федеральный дорожный фонд почти на 40 млрд руб. Для последующего распределения этих средств между регионами Минтрансом России разработан (но пока не утвержден) отдельный порядок, который подразумевает проведение два раза в год конкурсного отбора и ранжирования региональных проектов для их последующего софинансирования за счет федерального бюджета. При этом итоговое решение планируется отдать на откуп межведомственной комиссии при правительстве РФ, а сами конкурсные критерии разработаны таким образом, что преимущество будут иметь проекты с наибольшей долей инвестиций частного партнера (концессионера) и эффектом для развития транспортной системы России. Отдельно стоит отметить, что минимальная стоимость поддерживаемого регионального проекта по разработанному Минтрансом России порядку должна быть не менее 1,5 млрд руб.

Предполагается, что функцию «проектного офиса» для выстраивания взаимодействия с регионами при отборе и реализации региональных автодорожных ГЧП-проектов будет выполнять Федеральное дорожное агентство (Росавтодор), которое также будет выступать на стороне публичного партнера (концедента) при реализации автодорожных проектов, в которых не планируется сбор платы за проезд (соответствующий перечень потенциально интересных участков федеральных дорог Росавтодор уже разместил на своем сайте, как бы приглашая частных инвесторов выступить с частной инициативой и взять на себя затраты по «упаковке» проектов).

Необходимо 20 трлн руб.

На сегодняшний день в регионах Российской Федерации на разных стадиях реализации находится более 30 автодорожных ГЧП-проектов (по данным Единой информационной системы ГЧП в России pppi.ru).

Среди наиболее значимых региональных проектов можно выделить строительство автомобильной дороги «Восточный обход города Хабаровска», модернизацию транспортного коридора «Приморье-1», обход Волгограда (южная часть), строительство автомобильной дороги регионального значения в Республике Коми Сыктывкар – Ухта – Печора – Усинск – Нарьян-Мар, строительство четвертого моста через реку Обь в Новосибирске, строительство второго моста через Волгу в Костроме, строительство мостовых переходов через реку Каму и реку Буй вблизи г. Камбарка в Удмуртской республике, строительство моста через реку Лену в Якутии.

Согласно экспертным оценкам для реализации сценария ускоренного развития инфраструктуры потребность регионов в инвестициях в автодорожную сферу до 2020 г. составляет порядка 20 трлн руб., и покрыть данную потребность только за счет бюджетных средств (даже при федеральном софинансировании) крайне затруднительно. В этой связи актуальность использования механизмов ГЧП при строительстве и реконструкции региональной автодорожной инфраструктуры скорее необходимость, чем альтернатива, и предпринимаемые Минтрансом России усилия по формированию механизмов финансовой поддержки региональных ГЧП-проектов вполне оправданны.

Автор – исполнительный директор Центра развития ГЧП