ФАС обещает разработать новый тарифный план

При инфляции в 2015 г. в 12,2% ФАС предлагала в конце октября повысить тарифы на газ на 2%, на электроэнергетику – на 7,5% для всех потребителей, на грузовые железнодорожные перевозки – с 1 января на 5,5%, а с 1 июля – еще на 4,5%. В базовом макропрогнозе Минэкономразвития ждет в 2016 г. инфляцию в 6,4%, в 2017 г. – в 6%, в 2018 г. – в 5,1%. По оценкам министра экономического развития Алексея Улюкаева, замораживание тарифов естественных монополий в 2014 г. помогло снизить инфляцию на 0,4–0,5 процентного пункта, общий эффект для экономики в 2014 г. он оценивал в 130 млрд руб. Например, индексация тарифов на коммунальные услуги в июле 2015 г. внесла в инфляцию 0,5 процентного пункта, за годовой период инфляция ускорится из-за этого на 0,1–0,2 процентного пункта, оценивает главный экономист Альфа-банка Наталия Орлова.

Право регулировать тарифы естественных монополий Федеральная антимонопольная служба (ФАС) получила в июле, когда к ней была присоединена Федеральная служба по тарифам (ФСТ). В самой ФАС считают это восстановлением исторической справедливости – некогда этим занималось Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.

Новый мегарегулятор считает, что существующая система формирования тарифов дестимулирует развитие монополий, а потребители оплачивают их неэффективность. ФАС обещает изменить ситуацию – тарифная политика должна не просто стимулировать монополии сокращать издержки и развиваться, но и формировать новые конкурентные рынки.

Cистема регулирования цен на услуги естественных монополий полна перекосов, признают эксперты. В последние годы регулирование было сведено к индексации тарифов (см. график), а баланс интересов монополий и потребителей постоянно нарушался, писало Минэкономразвития (летом оно предлагало альтернативный вариант – объединить в одном органе тарифное и отраслевое регулирование монополий, сохранив отдельную антимонопольную службу). С 2007 по 2014 г. железнодорожные тарифы увеличились на 91,9%, газ для населения подорожал на 211,4%, для промышленности – на 177,6%, электроэнергия для населения – на 109,1%, для промышленности – на 127,2%. За это время индекс промышленного производства вырос всего на 6,9%, указывает Минэкономразвития.

Тарифы дорого обходятся

Ежегодно потребители энергетических монополий тратят не менее 100 млрд руб. на оплату услуг естественных монополий, оценивает Минэкономразвития. Многие рынки, которые были едиными для промышленности всей страны, развалились на две, три или четыре части, а границы стали проходить по территориям, измеряемым радиусом железнодорожного тарифа, приводит пример влияния на экономику слишком высоких тарифов руководитель ФАС Игорь Артемьев на VII ежегодной конференции «Антимонопольное регулирование в России», организованной «Ведомостями». Тарифы завышались настолько, что грузы оказывалось невыгодно везти в другие регионы, объяснил он. По данным РЖД, по основным перевозимым грузам доля транспортной составляющей в конечной цене продукции колеблется от 10 до 30% (см. график). По расчетам Минпромторга, доля услуг естественных монополий в затратах промышленных предприятий может достигать 20%. В электроэнергетике цены выросли так сильно, что потребители готовы строить свои собственные котельные и станции для самообеспечения, указывают эксперты аналитического центра при правительстве, из-за этого для остальных участников рынка электроэнергия дорожает еще больше. «Недовольны все участники рынка – поставщик, потребитель и власть, – согласен сотрудник инфраструктурной компании. – Поставщики – недостатками тарифного регулирования, потребители – качеством услуг, а власть – тем, куда движется отрасль теплоснабжения».

Убыточные монополии

Несмотря на постоянный рост тарифов, рентабельность большинства монополий не превышает 2%. Убыточных предприятий больше, чем в любой другой области, указывают эксперты Института проблем ценообразования и регулирования естественных монополий Высшей школы экономики. Одна из причин – старение материально-технической базы монополий: оборудование не менялось по 40–50 лет. Почти у 30% пути РЖД просрочен срок капитального ремонта, приводит данные Минэкономразвития, при этом как минимум 50 млрд руб. (23%), направленных на финансирование проектов РЖД за счет амортизации, тратятся не на поддержку инфраструктуры в должном состоянии, а на ее расширение. Износ основных фондов подвижного состава доходит до 60–80%. Из-за этого эффективность железнодорожных перевозок снижается: с 2009 по 2014 г. скорость движения грузового поезда упала с 42 до 37 км/ч, доля грузов, доставленных в нормативный срок, снизилась с 91 до 87,1%. По оценкам Минэкономразвития, протяженность железнодорожной инфраструктуры с истекшим сроком эксплуатации ежегодно растет на 4,7%, к 2017 г. будет просрочен ремонт 25 000 км путей (см. график). РЖД ежегодно «оздоравливает» инфраструктуру и железнодорожные пути, не согласен представитель компании: план на 2014 г. (6300 км пути) был полностью выполнен.

В электроэнергетике с 2007 г. цена доступа к электросетям выросла больше чем в 2 раза, но модернизация естественных монополий в этой сфере не проводилась, оценивают эксперты аналитического центра при правительстве. Тарифы на услуги по передаче электроэнергии росли вдвое быстрее нерегулируемых цен в секторе электроэнергетики, говорит замруководителя ФАС Анатолий Голомолзин: потребители несли издержки в виде растущих тарифов, а инфраструктура не обновлялась. Физический износ основных фондов котельных уже достигает 54,2%, теплосетей – 57,8%, электросетей – 51,3%. Степень износа объектов электро- и теплоэнергетики по отдельным территориям – 70–80%. Так, в 2014 г. из эксплуатации было выведено в 2,6 раза больше генерирующего оборудования электростанций, чем в 2013 г., а рентабельность производства не превышает 5,7%.

Активы в обмен на тарифы

Первым делом ФАС предлагает поменять систему взаимоотношений с естественными монополиями: в обмен на повышение тарифов обязать их сократить инвестиционные и административные издержки, затраты на эксплуатацию и непрофильные активы. Резервов для повышения прибыльности и рентабельности естественных монополий много, считают в ФАС, – и не за счет постоянного повышения тарифов, а через аудит издержек и их снижения. У них есть СМИ, турагентства, медучреждения, спортклубы, говорит Артемьев, сейчас эти издержки переносятся на тарифы. «Мы имеем раскормленных, ленивых, совершенно неэнергичных наших «национальных чемпионов», – призывает он. – Их нужно подбодрить».

Нужно пересмотреть расходы монополий: на что они тратят деньги и почему непрофильные расходы перекладывают на потребителей, призывает сотрудник инфраструктурной компании. По оценкам Минэкономразвития, из 51 госкомпании лишь 21 утвердила и более чем на 25% выполнила программу сокращения непрофильных активов, 17 исполнили ее менее чем на 25%. 13 госкомпаний так и не утвердили программу или решили, что непрофильных активов у них нет. Распродажа активов как раз могла бы профинансировать инвестпрограммы, считает сотрудник инфраструктурной компании.

Опыт ценового аудита естественных монополий в 2013–2014 гг. показал, что на инвестиционных программах можно сэкономить до 20%, говорит член правления Национального объединения технологического и ценового аудита Борис Ярышевский. Естественным монополиям пора отвыкать от докризисного стремления наращивать инвестпрограммы за счет тарифной составляющей, согласны аналитики из Центра развития Высшей школы экономики, и искать другие способы финансирования. Например, внедрять энергосберегающие технологии, современные логистические схемы. Тариф должен формироваться из обоснованных издержек, а инвестпрограммы – финансироваться только за счет привлеченного капитала, который надо возвращать за счет инвестиционной составляющей в тарифе, считает федеральный чиновник. Фактически потребитель будет оплачивать строительство инфраструктуры в течение 30–35 лет, продолжает он: это минимизирует нагрузку на него и повысит качество инвестпрограмм – не будет строек ради стройки.

Выполнять инвестиционные программы можно и за счет ограничения роста зарплат работников и вознаграждений руководства, пишут аналитики Центра развития Высшей школы экономики. Во многих регулируемых компаниях управленческий персонал раздут неимоверно, зарплаты сумасшедшие, а производственный персонал получает низкую зарплату и его недостаточно, согласен Голомолзин. Например, «Газпром» в 2014 г. увеличил выплаты правлению (17 человек) на 40% до 2,5 млрд руб., совету директоров (11 человек) – на 16% до 299 млн руб. Расходы на зарплаты сотрудников «Россетей» (управляет производственными компаниями – МРСК) за год с учетом социальных выплат выросли с 1,5 млрд до 2,4 млрд руб. Зарплаты на весь персонал за шесть месяцев 2014 г. выросли с 72,6 млрд до 79,2 млрд руб., следует из отчетов компаний.

Инфляция минус

Умеренный рост тарифов позволит снизить давление на экономику, за счет него инфляция ежегодно будет снижаться на 0,2–0,3 процентного пункта, прогнозирует Минэкономразвития. ФАС предлагает вводить тарифы на 10 лет – исходя из принципа «инфляция минус».

В 2014 г. тарифы были заморожены, в 2015 г. индексация была ниже инфляции (см. график), в 2016 г. тоже планируется ниже инфляции, так естественные монополии живут уже три года, отмечает директор Института проблем ценообразования и регулирования естественных монополий Высшей школы экономики Илья Долматов: очевидно, у компаний накапливаются проблемы. Есть риски, что долгосрочные программы могут быть не реализованы, продолжает он, особенно это актуально для электросетевых компаний, схожая ситуация в тепло- и водоснабжении. Потребители от этого тоже страдают, считает Долматов, возникают риски ограничения доступа к инфраструктуре, ведь компаниям не на что ее строить. Правительству в принципе надо разобраться с целями в регулировании, согласен директор Фонда энергетического развития Сергей Пикин, чего именно оно хочет от естественных монополий: низких тарифов или поддержания размера ВВП за счет инвестпрограмм? Сейчас ясности нет, поэтому и в регулировании монополий такая «движуха»: то рост тарифов, то замораживание, считает он.

Сама ФАС допускает отход от принципа «инфляция минус». Есть два исключения, говорит Артемьев: при проведении реформ и для привлечения инвестиций при переходе на долгосрочное регулирование тариф в первые годы должен быть выше – немного ниже инфляции или даже равен инфляции.

Рост тарифов может быть инструментом развития отрасли и помощи потребителям. Например, трехкратный рост регулируемых тарифов решил проблему очередей на установку телефона, вспоминает Голомолзин, как действовало Министерство антимонопольной политики. «Мы повысили тарифы для организаций «Связьинвеста» с 2000 руб. примерно до инвестиционно привлекательного уровня в 6000 руб. Это вынудило альтернативных операторов снизить свои тарифы примерно до 7000–8000 руб. [с 25 000 руб.]. Уже в условиях конкуренции произошло дальнейшее снижение тарифов до исходного уровня как верхнего предела», – говорит он.

Повышение тарифов на электроэнергию помогло бы и генерирующим, и распределительным компаниям, согласен сотрудник энергокомпании: это позитивный сигнал для инвесторов, готовых вкладывать в отрасль. Доля свободного рынка растет, поэтому в среднем цены на электроэнергию все равно растут минимум на 20% и без повышения тарифов, согласны аналитики «Уралсиба». Сдерживать рост тарифов вечно невозможно, считают эксперты Центра развития Высшей школы экономики: это временная мера, а поэтому не годится как базовая для борьбы с инфляцией и неэффективностью монополий.

Коридора не будет

В борьбе за эффективность ФАС предлагает также реформировать сам закон о естественных монополиях: в частности, отказаться от метода тарифного коридора. Он не всегда удобен для применения в условиях меняющейся рыночной конъюнктуры, объясняет Голомолзин. Право самостоятельно менять уровень тарифов на грузовые перевозки в границах «тарифного коридора» от -12,8% до +13,4% РЖД получила в 2013 г. Например, в конце декабря 2014 г. РЖД повысила стоимость перевозок всех грузов на экспорт до 13,4%, чтобы привлечь дополнительные инвестиции. РЖД решилась на индексацию в надежде на рост экспорта из-за девальвации, объясняли топ-менеджеры компании. В 2014 г. дополнительный доход от гибкой тарифной политики составил 12,2 млрд руб., а объем перевозок – 6,2 млн т, следует из годового отчета РЖД. Но применение правил тарифного коридора совершенно непрозрачно, жалуется сотрудник одной из компаний, крупного клиента РЖД: они негативно влияют на отдельные отрасли промышленности, часть клиентов РЖД просто не может переварить такую индексацию: в 2015 г. тарифы для экспортных перевозок выросли на 24,7% по сравнению с 2014 г. Непрозрачность действующей системы тарифообразования, ручного управления создает риски необоснованных привилегий для отдельных участников и дискриминации для остальных, согласны эксперты аналитического центра при правительстве. ФАС предлагает дополнительный набор методов расчета тарифов – «доходность на инвестиционный капитал», «затраты плюс», «индексацию цен» и «цены на сопоставимых рынках». Цены могут зависеть от конъюнктуры на смежных рынках, говорит Голомолзин: например, тарифы на перевозку металлов, угля, нефтепродуктов – от цен на этих рынках.

Дерегулирование для конкуренции

Главное, чего ждут потребители и бизнес, – прогнозируемость, говорит партнер ФБК Игорь Николаев: сейчас тарифы естественных монополий, частных монополистов в регионах не всегда обоснованны, формируются непрозрачно. Нестабильные правила, постоянная корректировка принятых решений подорвали всякое долгосрочное планирование и стремление к повышению эффективности, согласен сотрудник инфраструктурной компании.

Тарифное регулирование – лишь один аспект тех серьезных институциональных преобразований, которые происходят в сфере естественных монополий, считает замруководителя ФАС Андрей Цыганов. ФАС предлагает перейти к дерегулированию монополий и надеется, что это приведет к снижению цен. Например, за 10 лет нерегулируемые тарифы на сотовую связь снизились в 10 раз, а на фиксированную тарифный регулятор их постоянно повышал, приводит пример Голомолзин: число абонентов сотовой связи выросло в 300 раз, а сектор фиксированной телефонии сужается. Сейчас существуют тысячи регулируемых тарифов, говорит Артемьев, a должны быть десятки.

Нужно отказаться от прямого директивного управления, согласен Николаев, тарифообразование должно быть рыночным: госкомпании сами устанавливают тарифы, а если злоупотребляют положением, то получают огромные штрафы от ФАС. Но есть риск, что в отдельных отраслях добиться конкуренции не получится, предупреждает сотрудник энергокомпании: например, в электросетевом комплексе хоть и сотни компаний, но конкуренция между ними невозможна. Производитель может быть подключен к одной электросети, а тянуть к нему еще одну смысла нет, объясняет собеседник «Ведомостей».

Рыночное ценообразование подразумевает и сокращение вмешательства государства, согласен гендиректор Института естественных монополий Юрий Саакян. Повышение экономической эффективности естественных монополий осложняется тем, что государство возлагает на них социальные и стратегические функции, рассуждает он: получается, что им нужно не только уменьшать издержки, повышать производительность, но и обеспечивать низкие цены для отдельных категорий потребителей. Раньше частично помогало перекрестное субсидирование внутри самих естественных монополий, продолжает Саакян: например, за счет грузовых перевозок субсидировались пассажирские, правительство поставило задачу уйти от такого субсидирования, но такие потребители ведь не исчезли.

Решать социальные проблемы должны не монополии, а государство, например адресно поддерживая малоимущих, считает Долматов. Иначе у естественных монополий нет стимулов снижать издержки, а у государства – готовых инструментов, чтобы заставить их делать это, отмечает он. Естественные монополии действуют в условиях ограниченной конкуренции, согласен сотрудник инфраструктурной компании, а получая субсидии, вынуждены финансировать часть социальных программ и проектов, вместо того чтобы вкладывать в развитие инфраструктуры. Это и «добровольные» перечисления на национальные проекты, такие как Олимпиада в Сочи и чемпионат мира по футболу, продолжает он.

Надо развивать конкуренцию и кардинально менять регулирование, говорит Николаев: уходить от ручного директивного управления. Это не значит, что государство должно совсем отказаться от контроля, но, если монополии начнут работать, как нормальный бизнес с частным капиталом и без нагрузки в виде социальных функций, ситуация может кардинально измениться.