Бюджет 2016 г. сверстают без учета бюджетного правила
Оно позволило сберечь нефтяные деньги в тучные годы, теперь их же поможет сберечь его отмена
Бюджет 2016 г. будет сверстан без учета бюджетного правила: комиссия правительства по законопроектной деятельности одобрила приостановку его действия, сообщил вчера зампред Госдумы Александр Жуков. Сам бюджет, по поправкам в Бюджетный кодекс, будет сверстан только на 2016 г., а не на три, как прежде; сдвинется и срок представления бюджета в Госдуму – с 1 на 25 октября. Изменения вызваны сложностью прогнозирования, указал Жуков. А министр финансов Антон Силуанов подтвердил, что бюджет 2016 г. будет сверстан из расчета цены барреля нефти в $50 – как и в 2015 г.
Похоже, долгосрочная бюджетная стабильность и желание сохранить деньги в резервах превалируют над традиционным популизмом в выборный год (в 2016 г. выборы в Госдуму), заключает Владимир Тихомиров из БКС.
После 2016 г. бюджетное правило вернется, но будет модифицировано, обещал Силуанов.
Приостановка бюджетного правила дает дополнительную гибкость при определении расходов, объяснил замминистра финансов Максим Орешкин, это не значит, что будет более мягкая бюджетная политика. Именно бюджетное правило не позволяло сократить расходы ниже установленных в «Основных направлениях бюджетной политики» – 15,865 трлн руб. в 2016 г. С приостановкой бюджетного правила такая возможность появляется, сказал Орешкин.
«Бюджетное правило – инструмент трехлетнего планирования, необходимый, чтобы в среднесрочном периоде расходы бюджета не слишком занижались и не слишком завышались. К годовому оно не очень применимо и начинает мешать», – говорит помощник президента Андрей Белоусов. Приостановку бюджетного правила поддержал у себя в твиттере и бывший министр финансов Алексей Кудрин, который его ввел: «Оно оказалось слишком мягким».
Бюджетное правило определяет расходы бюджета, исходя из расчетной цены нефти (в среднем за несколько предыдущих лет) плюс 1% ВВП.
Если цена нефти оказывается ниже фактической, дополнительные нефтегазовые доходы поступают в резервный фонд. Если выше – бюджет тратит резервный фонд.
По бюджетному правилу дефицит в 1% ВВП предполагался при долгосрочной средней цене нефти, в 2016 г. она в соответствии с правилом должна составлять $87 за баррель, говорит Орешкин: «Понятно, что такая цена далека от реалий, и поэтому вопрос 1%-ного дефицита сейчас становится чисто теоретическим».
Минфин в начале лета уже предлагал изменить бюджетное правило, скорректировав расчетный курс рубля – обычно он берется из прогноза Минэкономразвития. Это не было проблемой в 2010–2013 гг., когда курс колебался в пределах 29–32 руб./$, отмечает Алексей Девятов из ЦЭФИР, но девальвация все изменила. Получалось, что при расчете бюджета на 2016 г. по цене нефти в $87за баррель, как требует бюджетное правило, и по курсу 56,8 руб./$, как прогнозировало Минэкономразвития на 2016 г., расходы увеличивались на 1,5 трлн руб. Минфин предлагал «уравнять» цену нефти и курс, взяв для бюджетных расчетов тот курс рубля, который сложился бы при цене нефти в $87 за баррель.
Это позволяло избежать навеса расходов в 2016 г., но не позволяло их сократить более чем на 2,5%. Тогда как даже если принять предложение Минфина о продлении 10%-ного секвестра госпрограмм и двукратном сокращении индексации пенсий, в бюджете 2016 г. получалась дыра в 1,9 трлн руб. (около 2% ВВП), а средств резервного фонда едва хватало на два года.
Главный ориентир при подготовке бюджета-2016 – макроэкономическая стабильность, т. е. тот дефицит, который можно позволить, ориентируясь на среднесрочную динамику, говорит Орешкин: «А мы предполагаем, что в ближайшие годы цена нефти останется вблизи текущих значений».
«Предельный уровень расходов рассчитывается как сумма доходов (исходя из прогноза цены на нефть и курса) плюс возможности заимствования на внутреннем рынке и средства резервного фонда – чтобы на конец 2018 г. в резервном фонде и фонде национального благосостояния (ФНБ) совокупно осталось менее 2 трлн руб.», – говорит высокопоставленный чиновник. На 1 сентября в резервном фонде было 4,7 трлн, в ФНБ – 4,9 трлн руб.
Без сокращения расходов небаланс 2016 г., по расчетам Экономической экспертной группы, может составить 2,6 трлн руб. – такова разница между доходами при $50 за баррель и заложенными в законе о бюджете. Вопрос секвестра даже не стоит – вопрос в его масштабе, считает Александра Суслина из Экономической экспертной группы: он будет определяться комбинацией различных источников покрытия дефицита.
Для правительства сейчас критически важно пойти по пути существенного сокращения расходов и убедить в этом президента, говорит высокопоставленный чиновник, иначе либо опустошение резервного фонда, либо нестандартные меры вроде замораживания накопительной пенсии.
Попытки смягчить бюджетное правило неоднократно предпринимали отраслевые лоббисты и некоторые чиновники, которые настаивали на стимулировании экономического роста. Еще в прошлом году Минэкономразвития предлагало так подкорректировать правило, чтобы расходов выходило больше, но президент поддержал Минфин. После резкого обвала цен на нефть Минфин уже сам оказался на другой стороне, понял, что с правилом надо что-то делать, и предложил нейтрализовать эффект девальвации. Реакции правительства на идею не последовало, а сейчас решили не хитрить и просто отменить, вспоминает хронологию один из чиновников. Можно было бы сдержать расходы и менее радикально, используя новую трактовку Минфина, отмечает Суслина.
«Правило не прожило и нескольких лет, порушилось при первом сильном движении котировок», – иронизирует один из чиновников. Но изначально, по его словам, было понятно, что оно будет действовать только в одну сторону, а при падении цен все сделают вид, что его не было: «Тратить последние резервы в кризис президент не станет».
Сейчас изменение правила полезно, но вот сама смена правил – неприятный прецедент, предупреждает Суслина: «Оно было непререкаемым – сегодня его приостанавливают, чтобы не раздувать расходы, а в следующий раз могут приостановить, чтобы, наоборот, расходы увеличить».