Россия рискует пойти по пути Греции

Ни рост госдолга, ни секвестр бюджета не помогут России справиться с нехваткой доходов: ее вариант – копить, заключает рабочая группа при Минфине. Для этого нужно ужесточить бюджетные правила, советуют эксперты Минфину.

На то, что средний темп роста экономики России в 2013–2017 гг. окажется в 10 раз меньше, чем в 2003–2007 гг. (0,7 против 7,5%), правительство не рассчитывало: еще полтора года назад прогнозы предполагали рост в ближайшие годы в среднем на 3,2%. К 2018 г. экономика отстанет от планов по росту на 13%, а если брать еще докризисную концепцию долгосрочного развития 2008 г., то разрыв между планами и реальностью будет почти двукратным. Он означает ежегодную потерю 3–4,5% ВВП доходов, говорится в докладе рабочей группы при Минфине, представленном руководителем Экономической экспертной группы Евсеем Гурвичем.

Ориентируясь на неоправданно оптимистичные – как теперь выяснилось – прогнозы, правительство принимало дорогостоящие и долгосрочные обязательства: резкое увеличение пенсий, зарплат в госсекторе. Они росли и в кризисные периоды, а в периоды экономического роста – еще больше, например рост зарплат бюджетников в среднем за 10 лет вдвое превышал рост бюджетных доходов: так формировался разрыв между обязательствами и возможностями по их финансированию. Точно такая же асимметрия формируется сейчас в оборонном секторе.

«Ситуация небезнадежная, если правительство реагирует конструктивно», – успокаивает Гурвич, пример конструктивного подхода – заморозка индексации зарплат в госсекторе и предполагаемое сокращение индексации пенсий. Но если не привести обязательства в соответствие с доходами, Россия может пойти по пути Греции, несколько лет находящейся в состоянии рецессии и бюджетного кризиса – механизм его формирования тот же.

Способ сокращения раздутых обязательств – реформы: сокращение госсектора, отказ от наиболее неэффективных расходов (например, базовой пенсии работающих пенсионеров) и повышение эффективности прочих (например, адресность социальной поддержки).

Риски бюджета и социально-экономические очень высокие, поддержала экспертов первый замминистра финансов Татьяна Нестеренко. Но никто не живет «в модели рисков», посетовала она: «Все считают, что, случись что в банковской системе, у монополий, государство придет и начнет все разруливать». Само политическое устройство таково, что никто не размышляет о долгосрочных последствиях, продолжила она.

Отложенное повышение пенсионного возраста – одна из причин текущей проблемы с индексацией пенсий: наращивать ее нельзя, сокращать более чем на год-два тоже, иначе пенсия может оказаться ниже прожиточного минимума, привел пример цены отложенных реформ директор Научно-исследовательского финансового института Минфина Владимир Назаров.

Ни добавить, ни убавить

Особенность сырьевых стран – высокая волатильность бюджетных доходов: в России их динамика варьировалась от роста на 20% до спада на 25% в реальном выражении. Особенность развивающихся стран – сложность привлечения займов для финансирования дефицита бюджета тогда, когда это особенно необходимо: для них в плохие времена стоимость займов резко возрастает. В России за 2000–2014 гг. чем ниже были цены на нефть, тем меньше были и займы: в среднем снижение цены нефти на каждые $10/барр. сокращало займы на 0,5 п. п. ВВП. То есть стратегия «решать проблемы по мере их поступления» для России контрпродуктивна: попытка в шоковой ситуации удержать расходы, финансируя их за счет роста госдолга, только увеличивает риски новых шоков – дорогие займы будут отвлекать все большую часть доходов на выплаты долга.

Однако и резкий секвестр невозможен, перечисляют авторы доклада причины: часть обязательств просто не может быть изменена, резкое сокращение расходов несет политически неприятные последствия, снижает доверие к бюджетной политике, а также еще больше усугубляет кризисный спад экономики.

Если в кризис нельзя надеяться на финансирование дефицита за счет займов, сложно сокращать расходы, то остается одно: работать на опережение и встретить кризис подготовленными – копить резервы. «Можно подготовить смягчение [бюджетной политики], когда бы оно ни наступило», – говорит Гурвич. Однако, несмотря на 150-летний пик цен на нефть, резервов Россия накопила мало.

Копить и копить

Эксперты предлагают ужесточить бюджетные правила, взяв за базовую цену нефти ее среднее значение не за 10 лет, а за 31 год – среднюю за цикл. В 2014 г. она составила бы $55/барр. – близко к прогнозной ($50/барр.), затем росла бы примерно на 1% в год. Всю разницу между расчетной и фактической ценой нефти – сберегать. При этом отменить действующий норматив накоплений в резервном фонде в 7% ВВП, при достижении которого нефтедоходы поступают в ФНБ, и вообще объединить оба фонда в один (за исключением части ФНБ, уже размещенной в российские активы): с завершением цикла высокой конъюнктуры ФНБ просто перестал пополняться и уже не будет. Ориентир накоплений – 30% ВВП против имеющихся сейчас 8%, считают эксперты: в сравнении с другими странами это не так много (см. таблицу).

Нужно ужесточить и правила использования средств резервного фонда: например, тратить не более трети за год и прекратить практику замещения ими недобора источников финансирования дефицита или нехватки доходов, обусловленной чем-либо, кроме отклонения цены нефти от базового уровня.

С неприменимостью средней 10-летней цены Минфин уже столкнулся при планировании бюджета на 2016–2018 гг.: расходы 2016 г. резко возрастали (цена нефти – около $90), а потом резко падали (цена нефти – около $55). Проект бюджета на 2016–2018 гг. предполагает почти полное исчерпание резервного фонда к 2018 г.

Расчет «циклической цены» нефти научно не доказан, сомневается проректор РАНХиГС Сергей Синельников-Мурылев. Зато соответствует реальности, возразил Гурвич.